渐进决策理论视域下山东济宁社区养老问题研究

邹凡婧 李安

摘要：为缓解人口老龄化问题，文章选取山东省济宁市为研究对象，以渐进决策理论为指导，探索完善济宁市社区养老模式的途径。本文针对济宁社区养老供求难匹配、缺乏资金、人员等问题，提出现有条件下改善社区养老体系、调动志愿服务、扩充医疗资源、建立虚拟社区等对策，以期有所裨益。

关键词：渐进决策理论;社区养老;虚拟社区

一、渐进决策理论概念

（一）渐进决策理论的基本历程

“渐进决策”模式概念产生于1953年《政治、经济及福利》一书，体现于社会政治过程基本形态：决策制定需充分考虑多元主体诉求，于众多方案中比较择一。1958年，《政策分析》一文补充提出“渐进分析”方法：1.政策分析以现实为指导，实际方向由多元政治中心把控，微观层面渐进;2.政策分析制定受重要变量影响，方案不具广泛选择性;3.基本价值标准统一;4.渐进分析以现有政策为前提。1959-1963年“渐进调试”模式基本成型，至1979年完善。

（二）渐进决策理论的内涵

林德布洛姆对全面理性决策理论的批判有：1.不同决策者对问题界定存在差异;2.决策速度与方式受时间和经费限制;3.价值观念使决策标准难以统一。因此“所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标”[1]。

林德布洛姆提出渐进决策三原则：1.按部就班原则，即决策是修改现行政策的连续过程;2.积小变为大变原则，即决策经无数细微修改产生;3.稳中求变原则，政策的稳定性和连续性保证社会平稳运行。实行渐进决策的原因：1.各政党对国家治理基本思路的一致性及利益的妥协性影响决策制定，无需过大修正;2.决策者无法洞悉全部方案的优劣与后果，只能于操作过程中修正;3.改变现行计划的成本难以承受。总之，渐进决策以决策者认识统一为前提，延续成功经验达到满意决策为止，并非全面改革。

二、山东省济宁市社区养老现状

（一）相关概念界定

社区养老又称“社区居家养老”或“居家养老”，是“老年人在家居住，以社区为依托，将社会机构养老中的服务引入社区和家庭”的养老模式[2]，主要形式为上门与日托。家庭养老、社会养老、自我养老三种方式的服务主体分别为家庭成员、社会和老年人自身，机构养老属于社会养老范畴。文中机构指社区自办的日托所、老年公寓等养老场所。

（二）濟宁市社区养老现状

济宁市社区养老服务具有现实基础。社区长期自主发展，养老模式基本成型;省市政府注重养老事业发展，推进社会保障制度建设，打造养老服务品牌，覆盖城镇、农村多方主体。济宁市社区养老仍存在诸多问题。社区建设不均衡，服务体系不完善，部分社区缺乏老年活动场所，忽视隐性养老需求。

（三）山东省济宁市人口及老龄化情况概述

根据《山东省2010年第六次全国人口普查主要数据公报》和《济宁市第六次全国人口普查主要数据公报》显示，十年间全省常住人口增长500.00万人，增幅5.50%;济宁市常住人口增长3 4.16万人，增加4.41%。全省平均每个家庭户2.98人，较十年前减少0.23人;全市家庭户人口平均3.26人，相比减少0.23人。65岁及以上人口全省占9.84%，上升1.81%;济宁市占9.44%，增长1.94%。

（四）主要养老方式的选择

根据山东省与济宁市第六次人口普查数据，全市家庭户人口减少，家庭养老功能弱化;65岁及以上人口增长幅度高于全省水平，亟需合理养老方式疏导，如家庭养老、社区居家养老、社会养老、自我养老等方式。自我养老适于经济独立、身心健康的老年人自我满足养老需求;家庭养老在照护时间和精力上力不从心，受经济、心理等条件限制，护工照料在大多数家庭无法实现;社会养老以服务内容的广泛性著称，但广泛的服务内容需承担高成本，养老家庭无法支撑基本生活以上的消费。综上，可采用借鉴家庭养老和社会养老优势形成的社区养老模式。

三、济宁市社区养老存在的问题及其原因

（一）济宁市社区养老存在的问题

1供求不对等与资金、政策缺乏

供需矛盾问题体现在，不同养老主体所需的服务与供给方提供的产品服务之间不对等，造成偏差和资源浪费。老年群体依照年龄段可分为低龄老人、中龄老人和高龄老人;按人体健康状况可分为健康状态、亚健康状态、疾病的前驱状态和疾病状态;以突出养老需求分为高龄女性、独身或健康状况差的老人、农村留守老人[3]。复杂情况需多种物质、精神资源应对，而现状是（1）济宁社区完全依靠政府的形式单一;（2）社区居委会工作繁杂、缺乏经验或不愿管理。不同社区的养老情况不同，如部分社区无养老中心、医疗服务等;（3）缺乏社区养老服务种类、方式的具体规定及监督协调机制，服务深度、广度难保障[4]。各社区独立摸索养老方式建设的条件仍然有限。

2基础设施建设与人员不足

基础设施包括农村基础设施和城市基础设施，主要指交通、通讯、能源、环境等。济宁市养老设施普遍不足，养老场地狭小、文化体育活动单调，具体为老人统一居住、饮食、娱乐等。养老家庭所能支付的费用与社区所能提供的基本生活服务对等，但老人对物质精神文化仍有需求，针对性添设各种设施、增加文娱内容等成为不可忽视的现实需要，也是社区养老的难题之一。社区作为生活共同体，包含由人际交往衍生的各类设施、文化，城市社区人际关系淡漠、组织结构复杂、生活节奏快速多样的现状限制社区优势的发挥;农村社区中老年人权威地位丧失、青壮年劳动力流失现状及留守老人问题未全面解决，自我养老、家庭养老、机构养老比重大。部分地区、机构、家庭出于生活压力或偏见对老年人关注不足;或相关制度不完善，老年服务工作者鲜见。

3.医护体系不完善

社区养老护理人员包括护士和老年护理员。由于工作脏累繁重压力大、工资待遇和社会地位低、“老年歧视”及机构用工成本等因素，社区养老护理员主要为40-60岁的农村务工人员。培训方式少、培训体系不健全、培训周期短、培训内容基础化、缺乏系统理论指导等问题亟需克服[5]。济宁社区养老缺乏专业护理人员，机构无法顾及老年人的多重需求;社区僅一处养老场所，接收具有自理能力的老人，要求资金自给、家属不定期探视。社区工作者具有辅导者、使能者、咨询者、协调者等多重身份，指导社区养老小组、志愿团队，协助医疗建设，引导老年案主自主协调家庭、邻里或机构关系[6];社区护士根据社区老年人的基本情况，如高血压、糖尿病、脑卒中、骨关节、白内障等，建立健康档案、进行医疗照护和康复训练[7]。济宁社区养老缺少此类人员，医疗活动依靠养老家庭。

（二）济宁市社区养老存在问题的原因

1行政指导不到位

政府对老年人口、比例、养老机构、床位集中调查并下发补助，难以解决微观问题我国社区养老制度尚不健全，缺乏完善理论与先例指导;各地情况复杂很难自主界定权责。

2资源整合缺失

由于缺乏资源的系统整合，社区内部缺乏资金开展活动;机构自负盈亏、社区居委会无力或不愿管理、医护人员收入和地位低、供需不平衡等问题难以解决，社区养老建设举步维艰。

3经济发展水平不足

我国经济总体较好但不充分，地方政府受制于经济实力，对养老产业的投入受限，使配套的医疗和社工体系不完备。发展地区经济、建设特色模式为解决养老问题的根本途径。

四、提高济宁市社区养老建设的对策与建议

社区养老包含政府、社区、家庭等多元主体，涵盖医疗、生活、心理、法律等内容。以渐进决策理论改进社区养老服务，即利用已有资源、调整现有机制，逐步向现代社区发展，建设特色社区养老模式。

（一）完善社区养老体系

试用“街道办事处指导、社区居委会调节、养老相关人群自我管理”的模式。政府负责社会组织招标，安全保障，床位补助和养老金的发放。居委会进行社区管理，协调社区内部养老主体和资源，对养老需求集中双向反馈。养老相关人群包括老年群体、老年社会工作者等，老年群体在互助服务方面有极高潜力，老年社会工作者贯穿社区养老各活动。三者各司其职，利用现有信息形成政府政策指导、居委会制定方案并接收居民反馈修改或向上级部门汇报的链条，为社区养老创建政策环境与渐进决策模式的实践前提。

（二）建设基础医疗网络体系

济宁社区养老可借鉴“医养结合”模式中社区与医疗机构联合的形式。1.统筹社区老年人身体、家庭状况并建立档案;2.设立医疗服务站，提供健康宣传、定期体检、治疗护理等服务;3.吸纳退休医护人员，开展培训工作;4.就近与医院合作，缓解占用床位、资源不匹配等问题。需注意服务成本、种类、吸纳和利用方式等方面，尤其考察社区内老年人口情况、建立健康档案，统筹现有医疗资源、建立医疗服务站与医院合作，占床老人的接收问题等。居民自主保留优质服务，针对性引入新项目，逐步完善社区医疗体系。

（三）调动社区潜在人力资源

社区居民是社区养老的主体。除忙于工作和学习的居民，社区内部存在有时间、精力并乐于参与社区活动的老年人，为社区养老提供理论和经验支持;老年人之间易于共情，建立长期互动的几率高，可带动家庭养老、机构养老、自我养老人群尤其解决孤寡老人问题。可初步提出组织老年志愿者的内容和形式，介绍活动和服务对象，通过现场答疑得到初步反馈;组织老年志愿者与服务对象会面，设立长期活动中心并组织人员观察协助，得到进一步反馈并完善活动内容。互助模式成型后，尝试组织中青年或少年群体加入，一方面提高社区参与度，另一方面从侧面观察服务内容、流程方面的不足。

（四）构建虚拟社区

虚拟社区是通过网络交流形成的趣缘群体，可作为补充社区养老设施的途径。构建社区养老网站，提供医疗信息查询、上门服务等功能，网站专业人员经实名认证帮助特定居民，保证信息真实准确、对称。社区建立医疗档案协助老年群体选择养老方式、获取养老服务。社区机构内同类疾病的照护资源整合有助于服务的针对性和专业化，确定不同的收费层级，再根据其各个时期的状况和需求不断调整服务与费用。

五、结语

社区养老模式建立依靠经济发展和社会支持，互联网技术使用与老年群体自治也需时间。今后济宁社区养老建设将获得更多资源，最终成为符合实际、富有特色的养老方式。

参考文献：

[1]丁煌.林德布洛姆的渐进决策理论[J].国际技术经济研究，1999（3）

[2]陈建兰.中国城市养老模式研究——以苏州为例[D].南京：南京大学博士论文，2012

[3]刘灵芝.济宁市人口老龄化状况及影响分析[D].保定：河北大学硕士论文，2010.

[4]刘国萍.现阶段我国城市社区养老模式存在的问题与对策研究[D].杭州：浙江财经学院硕士论文，2013

[5]吴敏.基于需求与供给视角的机构养老服务发展现状研究[D].济南：山东大学博士论文，2011.

[6]林典.老年社会工作在养老机构中的应用探讨[J].社会工作下半月（理论），2008（12）

[7]刘玉伶.社区护士在医养结合养老机构中所承担的角色作用研究[J].中国社区医师，2014（24）

作者简介：邹凡婧，山东济宁人，单位德州学院政法学院;李安，山东德州人，德州学院政法学院，主要从事社会学研究。