澜湄流域跨境航运的多层次网络治理机制

唐 震，邬昭晗，田 鸣

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100； 2.河海大学战略管理研究所，江苏 南京 211100)

互联互通是澜湄合作机制提出的5个优先合作方向之一，也是其中最为基础和紧迫的一项。澜沧江-湄公河沿岸国家之间的跨境航运合作虽开展已久，但成效不甚理想，全流域通航至今未能实现，6个流域国在航运资源开发与利用中的诸多分歧也未得到有效解决。这表明，既有的以政府为主导的单一科层治理模式和碎片化市场治理模式均已无法满足当下跨境航运合作的复杂性与多样性需求。随着组织管辖边界的改变、信息技术的推动、区域经济的发展，流域治理正显现出网络化特征。理论界对于跨境公共事业治理模式的研究也越发关注。现有文献提出应提升其他治理主体的参与程度，但缺乏具体的结构设计和内容补充。因此，基于对澜湄命运共同体建设的集体诉求以及过去几十年形成的水资源与环境管理合作基础，中国与湄公河国家有必要分析总结莱茵河流域治理案例的成功经验，结合澜湄流域现状，尝试适用于澜湄跨境航运合作治理问题的创新网络治理模式，并探寻其实现路径。

1 澜湄流域跨境航运治理问题的提出

澜沧江-湄公河是亚洲“一江连六国”的著名国际河流，以“水”为支点性战略资源的澜湄国家合作的核心就是水资源开发与利用。丰富的航运、水能发电、渔业生产、农业灌溉、旅游等多种水资源利用形式中，就属航运资源开发投入小同时见效快、受益范围最广，并对其他资源利用的辐射带动性最强，因而最早成为澜湄国家达成共识的合作重点。2000年，中国、老挝、缅甸和泰国四国政府共同签署了基础性文件《澜沧江-湄公河商船通航协定》，迄今为止已获得一定成效，但各国的航运合作因软硬设施落后、治理模式单一、利益诉求各异、协同水平不高等问题正面临转型挑战。

1.1 澜湄流域跨境航运合作治理中的现实问题

整体而言，澜沧江-湄公河流经山高谷深的喀斯特地貌区，旱雨两季流量差异显著，导致航行条件不佳；加之各种主客观原因多段航道尚未整治，跨境通航艰难。具体表现为：①航道开发治理进程缓慢，限制通航升级。上游四国航道较为畅通，而老挝与柬埔寨交界处落差巨大的孔埠瀑布一直是上下游全面通航的最大阻碍，大大削弱了下游柬埔寨与越南两国参与航道建设的积极性，始终未有详细解决方案推行；四国商定的商船通航水域仍有无数礁石险滩威胁着船舶航行安全，搁浅或触礁等海损事故依旧频发，严重制约了国际航运整体运力的提升。②港口码头建设软硬件基础薄弱，管理欠规范。除中国的景洪港、关累港和泰国的清盛港外，其他港口短时难以扩建，机械化水平落后进而装卸效率普遍低下，易导致拥堵混乱；且目前各国港口码头的经营管理制度软条件亦差异巨大，收费项目和标准不统一，码头作业缺乏规范性、安全性、秩序性。③《四国通航规划》成效不佳，现存治理机制未形成有效约束。规划未囊括全部沿岸国，权威不足，各国决策时易倾向利己，加之规划执行落实力度小，“权”“责”争论限制了集体行动。奥巴马政府的“湄公河下游行动计划”、日本的“日本-湄公河首脑会议”等众多域外势力的战略干预更使澜湄地区合作雪上加霜。集中权威与自主性二者荣损与共，目前陷入恶性循环。④地区安全隐患突出。湄公河流经的“金三角”地带，制毒贩毒、武装暴力等犯罪行为十分猖獗，护航执法“治标不治本”；且由于航运安全危机的应对涉及公安、海事、安监、消防、水利等众多关联部门，对流域范围内的监控预警和多部门应急联动能力是巨大考验。

澜湄流域内的跨境航运合作开展已久，虽然各国早已意识到现阶段面临的这些具体治理困境，但却迟迟未能改善，说明更深层次的问题依然没有解决。

a. 各国在航运跨境合作中的利益诉求难统一。六国航运资源现状与需求不同，因而重视和投入程度迥异。中、缅、泰的航运基础设施较为完善，市场已初具规模；而老挝的航运基建投入少，发展才刚起步；跨境通航辐射面被限制在了老、缅、泰，老挝获利最多，缅甸则最小。下游柬越两国因大瀑布阻断暂时难以获取航运价值，因而合作积极性不高，在澜湄流域合作框架中参与度最小。面对差异巨大甚至存在冲突的利益目标，国家利益最大化原则从根本上导致矛盾对立，各自为政的利己行为增加了深入稳固合作的难度。

b. 航运合作机制的集中权威与自主性不足。既有的澜湄合作机制湄公河委员会(MRC)、大湄公河次区域经济合作(GMS)、黄金四角经济合作(QEC)等一是无法如欧盟具备集中权威，对各国的约束力不强，极易流于形式；二是资金不足，严重依赖域外发达国家与利益组织各方势力资助，因而运营和决策过程中深受外部掣肘，自主性严重缺失；三是过于依赖政府首脑或部长会议来组织实施，阻断了其他治理主体的参与，因而航运合作机制功能的自主发挥必然受限。合作机制的集中权威若得到增强，自主性将大幅提升，反之亦然，二者亟需良性协调共进。

c. 各国航道治理权责不清，上下游对立观念激化冲突。下游国对上游国有一种地理因素造成的天然疑虑与排斥，对中国参与的水资源开发活动及其生态环境影响极为敏感，坚持中国应对物种多样性损失、森林面积锐减等生态灾难承担更多责任的观点，加之信息不对称，误导当地民众、媒体舆论。各国权责划分不清，相互推诿指责，无法形成治理合力。

d. 政治博弈力量众多，流域国政治互信欠缺。少数别有用心的域外大国反复鼓吹“中国水威胁论”，不断在旅游、教育、交通等多方面削弱中国对澜湄区域的影响力，使地区合作呈现显著外部主导性。流域内，下游国家间因市场外向也存在着直接利益之争，不愿建立强制性制度，他们既希望搭乘中国发展“快车”，但又对中国存在不同程度的防范心理和抵触情绪，便倾向于推行“大国平衡”策略获取利益。此外，各种层次不同、区域不同的新老合作机制交叉重叠，形成“机制拥堵”。

e. 跨境航运合作深度广度不足，缺乏法令依据与评价体系。当下澜湄流域内航运建规划和措施更多是出于短期经济、外交或安全需求，澜湄合作机制建立后未针对具体航运问题出台明确操作方案与条例，依然呈现局部化与碎片化，而非全流域的综合管理。缺乏莱茵河跨境治理中的《欧盟水框架指令》类似国际公约，航运资源管理过程中可能陷入无法可依的窘况，各国和各部门职责不明，易受随意性和人为因素干扰。

1.2 澜湄流域跨境航运合作治理中的理论缺失

澜湄流域的跨境航运合作是棘手的区域公共治理问题，不同于一般国内的跨行政边界合作治理。国力上“一大多小”的格局与地理位置上“大国在上游”造成的对立观念，使得澜湄流域的航运治理极具独特性和复杂性。

目前，澜湄流域主要的跨境航运合作是在中、老、缅、泰四国政府成立的“澜沧江-湄公河商船通航协调联合委员会”以及一系列双边和多边协定的框架内开展的。根据《澜沧江-湄公河商船通航协定》，四国领导人会晤机制处于最高地位，统领着外交高管会，主导着各级工作组会。从整个系统来看，区域的航运合作当属“政府导向型”，政府是治理主体，决策与执行基于权威自上而下进行。然而，由于航道建设与管理中技术需求的专业化多样化和具体执行涉及的主体广泛性，各级专门委员会与技术工作组的实际运行参差不齐，成效不甚理想。可见，以各国高层会晤机制为主导的单一科层治理模式已不能应对区域复杂的日常性问题。

新世纪以来，区域内不乏成员国两两之间的经济联合、经贸论坛、自贸区，也有囊括数国的QEC、东盟—湄公河流域开发合作(AMBDC)以及亚洲开发银行倡议建立的GMS，但国际市场化程度仍有待加深。缺乏类似莱茵河流域中欧盟的集中立法与监督来推动流域国涉水企业零关税化和基本无国界化，澜湄流域很难实现企业充分而平等的跨国市场竞争。并且，湄公河流域国家的经济发达程度与市场经济意识都不强，资源无法得到最优配置和充分利用，中南半岛的安全困境以及涉毒犯罪等因素也使航运边检面临着巨大压力。可见，市场治理模式亦在澜湄跨境合作中存在显著局限性。

除大量跨越组织的传统管辖边界且跨越公共、私人部门之间界限的社会治理难题使单一科层治理、市场治理等传统模式频现失灵外，全球化的压力、信息技术的推动、公民意识的觉醒、社会治理基础的演变等因素也都昭示着澜湄流域内跨境公共治理模式亟需变革。

2 澜湄流域跨境航运多层次网络治理的结构

前人的研究表明，组织间的治理关系可以用三分法[1]来描述，包括：科层治理、市场治理和网络治理。针对澜湄跨境航运问题，本文结合国外学者Bradach等[2]的观点认为，这3种治理方式最根本的区别在于：科层治理的联系介质为权威，市场治理的联系介质为价格，网络治理的联系介质为信任。由于全球化影响，如今跨境公共事业越发显现出利益主体多样化、治理关系复杂化、社会影响广泛化的网络化特征，网络化为我们分析跨境治理提供了不同的视角与方法。网络治理理念在美国学者斯蒂芬·戈德史密斯等[3]在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中被首次提出，之后大量学者对公共事业的网络治理展开了不同侧重点的研究，其主要包括：网络治理的意义和功能[4]、网络治理的影响因素[5-6]、网络治理的结构[7]、网络治理的机制[8-11]、网络治理应用[12-14]等。但是这些研究有的偏于理论分析，有的聚焦于网络治理应用的某一局部，还未构建出具有整体高度和实践价值的分析框架，无法对网络治理的运用提供理论支撑和思维路径。

网络结构是以众多参与者为节点，以参与者间联系为连接，形成的具有网络形状的复合中心结构。基于此种结构，网络治理是多元的、相互的，表现为多元治理主体之间的互动过程，通过合作、对话、协商、伙伴关系、确认共同目标等方式形成集体行动而实施对事务的共同管理，并各有侧重地为共同目标提供服务或产品。在治理中嵌入网络结构具有3个方面的重要意义，一是促进了信息的传递和共享，有效促进体系透明度的提升，从而减少参与者的投机行为；二是通过频繁的交易和彼此的交流，在网络参与者中形成规则的共识和知识的共享，以及相互认可的文化和价值观，为体系的运作提供保障；三是通过多主体间权力的有效分配实现动态制衡。

事实上，作为较科层治理更为灵活、较市场治理更为稳定的创新制度路径，网络治理的实践在澜湄流域内已蓬勃开展起来，但由于无法达到类似欧盟的高度集权，显露出复杂的利益交杂与规则缺位问题。例如，曾被寄予厚望的MRC未能将全部沿岸国囊括在机制内，且其经费基本来源于外界资助，因而长期处于低效状态。

笔者基于社会学家费孝通先生的“差序格局”理论，认为公共事业网络治理主体关系结构首先表现为关系“圈”，越接近圈的中心，社会资源越集中；同时还有“层”的概念，越是往上层，社会资源的密集度就越大。中央政府间的战略层面洽谈协商与合作协议签订是澜湄合作开发及管理的基础，均处在内圈上层，是治理中心，具备最高的治理权限；管理层面承担着关键性跨境航运管理事务具体执行的地方政府和市场层面作为开发活动具体实施者的涉水企业均处在中圈中层；社会层面的利益群体民意表达者NGO和起监测督查作用的媒体等则处于外圈下层，是治理外部。但每个圈层的分界并不是割裂的，各参与者所属圈层也不是一成不变的。圈层结构的稳定存在取决于社会资源和社会权力的合理匹配。为了减少美、日、澳、欧盟国家的战略干预与介入竞争为澜湄合作叠加的更多不确定因素，澜湄流域治理中心及内部应努力将其排除在外。此外，管理层面、市场层面与社会层面的参与者目前在圈层结构中所处位置过于偏下，应扩大他们的治理权限。

因此，笔者认为澜湄流域航运网络治理结构是兼具了“圈层”和“网络”双重结构特征的一种“政府-市场-社会”多层次网络治理结构，总体呈现出金字塔状圈层结构，如图1所示。

虽然该流域现阶段的市场层面及社会层面多元参与方式还不成熟，但从长远来看，这是最有望实现中央地方多层级治理和政府企业社会伙伴多元治理有机结合的创新探索。从“政府-市场-社会”3个层面共同发力，互为补充，相辅相成，方能最大程度实现跨境航运综合治理目标，带动防洪、灌溉、发电等功能的发挥。

3 澜湄流域跨境航运多层次网络治理的主体

历来在公共事务的管理上一直是政府占主导地位，然而随着大量涵盖不同利益主张的非政府形态第三部门的兴起以及跨境航运治理中专业和技术上实际需求的多样化，将政府权力下放至重要港口、口岸、节点城市和重点区域，将是“一带一路”倡议实施的引擎[15]。鉴于本研究需要细化跨境河流网络治理中各主体之间的结构关系，还要探索主体间的运行机制和路径，另一条举世闻名的涉及多主体合作治理的跨境国际河流——莱茵河的流域跨境治理案例值得我们研究和学习。一方面，莱茵河和澜沧江-湄公河一样也是流经多国的著名跨国河流，跨界水资源和水能资源丰富，国际社会高度关注；另一方面，莱茵河已在上下游沿岸国利益交织的情境下经历了由“不合作”到“网络合作”的演变过程，因而这个案例在很大程度上对澜湄流域的多层次网络治理具有借鉴意义。

(a) 圈层结构

(b) 网络结构图1 多层次网络治理金字塔状结构

莱茵河用数十年缔造出一个流域航运治理领域的多国间合作典范，其重要保障就是建立了行之有效的国际机构——莱茵河航运中央委员会(CCNR)与莱茵河保护国际委员会(ICPR)，并制定了具有约束力的国际规则，使之得到了有效执行。CCNR是航运国际管理组织，ICPR则重在航道开发与保护，两者均是多层次合作平台，成功调动了流域内国家/州/地方政府、专家学者、NGO、新闻媒体等相关利益体的积极参与。CCNR由全会、秘书处及技术机构组成，被赋予了包括立法权、监督权和有限的司法权等广泛的权力，能够借由各国部长级会议通过有政治约束力的决议。委员会负责制定和实施健全的运输法规体系和有效运输市场监控体系，参与缔结有关莱茵河航运的国际协定；沿岸国家负责本国河段的养护、疏浚和航运条件的保障；地方管理人员覆盖并分散于各个航段；市场机构被鼓励发挥作用提高内河航运能力；委员会要求成员国须按时汇报治理行动，还通过向NGO授予观察员身份来实现公众参与；在美因茨协定与曼海姆协定的基本原则长期熏陶下，流域内民众建立了坚定的“主人翁”共同理念。ICPR则组建了政府与非政府组织构成的监督各国计划实施的观察小组以及许多技术和专业协调工作组，资金自筹，不依附于某国或某一利益团体；动员广大社会民众参与研究和讨论，公开透明选出最优方案；除了强大的专家团队，还能调动高校及科研机构加入技术研究，运用先进信息化手段综合分析水文、气象、地质、环保等多种数据；充分利用媒体监督企业和民众的失当行为，以及政府履行承诺情况。企业和NGO亦在这个网络结构中形成了强影响。数家大型制药、化工企业积极研制新的环保技术，比如德国拜耳公司将其研发的污水处理技术出售给其他沿岸国，德国化学工业协会也起到了积极的协调作用。

这个国际公共治理成功案例中既有政府间的协调与合作，又有政府与非政府的合作、专家学者与专业团队的合作、政府与社会公众的合作等，呈现出显著的包容性、参与性和非政府组织特征——包含独立性、公正性、科学性、监督性，给澜湄流域网络治理结构的完善带来了很多启示。这种网络化的嵌入，帮助识别出了中央政府以外的众多治理主体——地方政府、涉水企业、公众、NGO、智库、媒体、高校科研机构等，使金字塔结构中每个层次的治理主体更加多样化、协同化。

除了学习莱茵河案例的成功经验，澜湄流域既已存在的合作机制中也有许多组织设计经历了实践的考验，值得坚持和深入执行。可吸纳澜湄合作机制的对话合作方式——政府引导、引入市场与公众、多方参与、项目为本，适当沿用机制化程度较高、成效较显著的GMS组织体系：①政治层面上，领导人峰会；②政策层面上，由高管会议支持下的部长级会议；③项目和业务层面上，部门论坛和各工作组；④在协调层面，设立常务秘书处。共包含统领性机构、功能性机构、便利化机构、保障性机构4种机构，涵盖了多个层面的合作、对话、协商、伙伴关系。

考虑到具体实际，较为现实的方法是在既有航运治理机制结构不作重大变动的基础上，结合本区域现状，借鉴莱茵河成功模式，以流域国政府部门建立战略协作伙伴关系为指导，补充市场及公众的机构体系，引入更多非政府治理主体。将治理主体按“政府-市场-社会”3个维度，具体细化为4个层次：①战略层面——沿岸主权国家中央政府以及政府相关管理部门(如交通部、水利部、外交部、环保部等)，在政府层面里统筹管理层面，总领市场层面以及社会层面；②管理层面——地方政府，作为中央政府的政策传递者与具体执行者，往往是航运治理中直接与企业、社会公众互动的管理角色；③市场层面——涉水企业(流域各国的港口企业、航道工程企业、银行等)，利益创造者与利益成果享用者，澜湄地区仍以国家投资为主，可学习西方航运基础设施建设维护的市场化运作；④社会层面——社会公众(当地社区民众、NGO/NPO、媒体、智库、高校科研机构、世界银行、亚投行等)，在网络治理结构中接受政府部门的规则制度，同时也通过媒体、NGO活动、政策听证会等形式反作用于管理层，影响澜湄跨境航运治理上层主体的行为选择。

4 澜湄流域跨境航运多层次网络治理的内容

治理主体的多样化与治理关系的复杂化必然对治理机制体系的内容设计提出更高要求。网络治理中，传统政府主导支配公共事业开展的模式已发生了巨大转变，多主体参与成为体系运行的主要形式。由于网络治理并非一般意义上的“自主治理”[16]，如果没有可靠的机制推动，不但会沦于形式毫无建树，还会导致治理资源的虚耗和参与者群体间矛盾的激化。

4.1 战略层面

鉴于国际跨境航运治理的核心在于主权属性，首先在中央政府间达成良好战略合作是多层次网络治理框架得以搭建和运行的基石兼推动力，战略层面多以科层治理形式进行宏观的、强制的主导与政策支持。

a. 完善顶层设计，合理赋权以提高澜湄国家航运治理协同水平与独立性。顶层设计强调自上而下的、高层次的起点，是战略管理之上的元管理[17]。①六国中央政府作为最高指导者还需以国家名义协商签订更多具体化专门化的区域航运合作协议，重点将柬埔寨、越南两个下游国逐步纳入四国通航的框架，在澜湄区域成立类CCNR和ICPR囊括全部流域国的实体化国际组织，缔结类似于《伯尔尼公约》《欧盟水框架指令》奠定流域共同治理基础的国际公约和全流域统一的航运战略规划，增强集中权威，这是流域治理工作得以自主开展的前提。②中央政府需要赋予交通部、水利部、外交部、环保部等航运相关部门足够的自主权力以发挥其知识的比较优势实现权力的善用，同时重视多治理主体间的权力分配与制衡，共同抵御域外势力的干扰及挑拨，提高本区域自我治理的协同水平与自主性，进而增强集中权威。

b. 加强安全合作，建立风险预估与紧急应对机制。澜湄国家在挽救生态灾难、打击恐怖主义以及涉毒犯罪等方面有着巨大的安全合作空间。①可以构建信息共享、预警互通、危机管控的合作机制，通过对话与协商推进机制的常态化建设[18]。②建立各国联合执法体系与多部门紧急联动体系，用法律与机制维护次区域的安全秩序。③在开发时重视生态资源与环境的保护，例如设立沿江防护林、滩涂等自然保护区。以传统或非传统安全合作的增量来培植各方的政治和安全互信，进而产生“溢出效应”[19]，为助推流域国家关系可持续发展提供保障。

c. 完善航运相关法律法规和标准体系。欧盟为统一航运市场保证船舶通航，制定了《航道法》《货物法》《港口进出法》等一系列法律法规，莱茵河委员会也制定并严格执行了大量规范性文件和技术标准，如《莱茵河条例》《船舶法》《危险品法》3部法规和一系列具体航运标准，专门设定了统一的船员资格审定标准、船舶标准和船舶环保排放限量标准等。莱茵河航运政策整体呈现出欧盟委员会立法、各流域委员会立法、各成员国立法3个层面。澜湄区域可深入学习借鉴莱茵河治理经验，组建委员会以制定有关航运协定、规章的操作办法，明确并细化船舶建造与航行要求、港航技术与管理标准、航运税收优惠、从业人员补贴激励等内容，既保障了全流域航运的畅通，也为航运市场经济营造了优良环境。

4.2 管理层面

科层治理是管理层面的中坚力量，但因地方政府易与中央政府相关部门以及涉水企业产生权限争夺与利益偏差，需要大量补充市场治理与网络治理来解决矛盾冲突。

a. 切实执行航道港口基建管理、制度管理。一方面，水路港口等基础设施的建设是澜湄合作机制优先推动互联互通的硬条件，地方政府需高效执行上级规划，明确航道建设工程实施方案、投资规模。进一步优化与巩固已通航航段，尽快将四国通航航道提升到500吨级标准，切实推动中缅243号碑到老挝琅勃拉邦的二期航道整治工程[20]；重点加强孔埠瀑布涉及的柬埔寨与越南两国的航运合作，动用政府与相关机构力量尽早协商处理险滩瀑布的方案并早日落到实处，如设置辅助过船设备等；同时船舶与港口码头也要同步随航道等级提升而升级。另一方面，软条件航运管理制度亦亟待完善。实操层面涉及多国边防、交通航运、口岸通关等许多环节，需要中央授权及地方性立法将中央严格规范作业流程和客货运、检查、收费等制度。

b. 协调流域整体与局部利益，以沟通协调促进各层次的互信建设。坚持以航运为主的综合开发战略，兼顾水能发电、农业灌溉、渔业生产、旅游经济等功能。航运开发与其他水资源开发利用方式客观上存在矛盾，但又休戚相关，相辅相成。政府应发挥宏观调控作用，综合考虑流域整体与局部利益，杜绝顾此失彼。注意避免地方保护主义或局部受益，平等相待，以网络治理促进各国各层次行为体之间的互信，形成治理合力。

4.3 市场层面

澜湄流域航运资源综合管理市场机制的缺失最需要多行为体联动应对的科层市场结合的“价格—权威”型混合方式进行治理。

a. 以经促政，加大航运基建投入。助推地缘经济提升和政治发展是国际航道自带的功能。云南省与中南半岛各国的交通运输联系，使其从中国对外开放末端一跃来到了前沿，云南与缅老泰的经贸关系必将形成一条沟通中国西南地区与东南亚腹地的快捷通道，稳固中国大市场和东盟大市场的对接。而能否建立牢固的经贸联系从而使湄公河国家看到预期稳定收益，决定着该国政府与涉水企业对航运建设合作的投入程度。

b. 建立健全航运市场的利益共享机制。利益的优化配置是网络治理的动力源泉。中国与湄公河国家构建命运共同体所体现的是共生共利关系，要明晰利益交汇点，按合作贡献程度来进行利益分配和责任分担、激励约束制度安排。中国需要在海外投资过程中鼓励和吸引社会资本参与，把诸如货运代理、第三方物流、仓储、电子商务和货运拖车留给企业去做，政府可以转而聚力于缔造良好的投资环境，形成政府主导、市场推进的跨境合作。

4.4 社会层面

社会层面的航运合作以网络治理为主，市场和科层为辅，呈现高灵活度与强交互性。

a. 完善公众参与机制，拓宽沟通反馈通道。发挥不同治理主体的积极作用，切实提升社区民众、NGO/NPO、媒体、智库、高校科研机构等主体的治理权限，实现社会公众广泛、深入参与：①最大程度调动高校科研机构、技术专家组、社会智库等“政策智囊团”积极性；②鼓励引导NGO监督功能的发挥；③争取亚开行等国际金融机构和国际组织的资金支持；④拓宽社区民众向上反馈民意的渠道。

b. 解决通航关键技术问题。区域内智库和科研机构要承担起攻克航道整治技术瓶颈的任务，例如疏浚航道、拓宽河床、安设水标等，尤其针对孔埠瀑布的治理要尽早实行。学习埃塞积极承办国际水事活动、联合考察，推动技术合作，运用辅助过船设备等现代科技，使船只能直接越过瀑布进入柬埔寨，实现上下游全程通航，进而实现全航道的增值。

c. 重视舆情管理与民间力量的运用，增信释疑。①中国应拓展对外沟通渠道，建立优质的、多样的舆论发送平台，对于“中国水威胁论”之类的不利舆情要及时回应防止发酵，增强水舆论主导权。②加强宣传力度，减轻由航道开发或使用引起的负面影响，消解外来势力的诋毁与挑拨，消除流域内的公众误解。③专家学者、智库与NGO积极“走出去”，与湄公河国家的研究机构、NGO、企业等定期交流探讨，加强公共外交，在澜湄合作机制下讲好中国故事，表达航道共治、利益共享的善意。

d. 完善国际航运网络信息系统，加强信息合作。信息合作包含各国政府之间的横向合作以及政府与市场公众间的纵向合作两个层面。①联合建立全流域航运信息数据库，克服由于数据搜集方法、技术、评价系统各异导致的信息交流障碍。航运相关数据信息及时互通有无，以便应对突发状况，仅在流域国内部共享并保密。②及时向社会公众通报航道交通、危险货物、事故记录等数据，在政府信息公开方面争取高度透明，减少互相推诿或被公众渲染责难的可能性。

结合区域现状来看，澜湄航运治理革新较为现实的方法是从本区域实际出发，在航运管理体制结构不作重大变动前提下，学习莱茵河模式的成功经验，通过创新机制内容来解决，走一条具有澜湄特色的跨境航运治理之路。笔者尝试搭建多层次网络治理框架，以六国中央政府间的战略合作为顶层设计，统领地方政府的具体事务管理，共同引导和调控市场层面的操作执行以及社会层面的广泛参与，具体框架如图2所示。

图2 澜湄流域跨境航运多层次网络治理机制体系

5 结 语

澜湄合作机制提出的优先合作方向“互联互通”和“水资源合作”标志着澜湄流域跨境航运迈入一个新的阶段，也提出了新的要求。在“一带一路”倡议与澜湄命运共同体的大背景下，加强澜沧江-湄公河六国跨境航运合作有着显著的现实意义。目前该流域航运治理模式仍是以政府权威为主导自上而下的科层治理加上碎片化的局部市场治理为主，中国需要利用好澜湄合作机制发展的契机，给予涉水企业、社区民众、NGO、科研机构、智库、媒体等非政府主体更多的关注与治理权限，尝试构建“政府-市场-社会”多层次网络治理机制，将瀑布下游的越南、柬埔寨逐步纳入四国通航框架，六国协力共同克服跨境航运合作困境，以实现澜湄上下游全程贯通，争取让澜湄流域航运治理成为地域合作开发的典范，为该地域内各国一道共商、共建、共享澜湄命运共同体贡献中国智慧。