公司制改制的法律分析及国有企业完善公司治理的建议

曹辉

【摘 要】2017年以来，国有企业先后完成了公司制改制工作。但时至今日，在国有企业管理中仍然存在对公司制改制工作本质认识不足、对于公司治理体系缺乏基本了解的问题。本文通过对从法律角度公司制改制进行分析，对如何进一步完善公司治理提出意见和建议，希望对国有公司治理体系和治理能力现代化建设有所助益。

【关键词】公司制改制;法律分析;治理体系;治理能力

一、公司制改制的概念及意义

党的十八大以来，党中央站在实现国家治理体系和治理能力现代化的角度，对推进国有企业公司制改革、建立现代企业制度提出了一系列要求，并提出了2017年底之前国有企业公司制改制工作基本完成的目标。

（一）概念。按照2017年7月18日国务院办公厅印发的《中央企业公司制改制工作实施方案》，公司制改制是指将按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》登记的企业，改制为按照《中华人民共和国公司法》登记的有限责任公司或股份有限公司。

（二）意义。公司制作为现代企业制度的有效组织形式，是建立中国特色现代国有企業制度的必要条件。公司制改制有利于明确出资人、董事会、监事会、经理层和党组织之间的权责边界，有利于探索建立中国特色现代国有企业制度。此外，通过公司制改制，实现出资人所有权和企业法人财产权的分离，赋予企业独立的法人财产权，有助于促使国企真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，从而激发企业内生活力，深入转换经营机制，实现更好更快发展。

二、公司制改制的法律分析

（一）公司制改制，是适用法律的改变。《民法总则》将法人分为营利法人和非营利法人，营利法人包括了有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人。有限责任公司、股份有限公司一般统称为公司，为依据《公司法》设立的营利法人，而全民所有制企业为依据《全民所有制工业企业法》设立的营利法人，属于民法总则中营利法人中的其他法人。适用法律的不同，意味着企业在运行过程中要遵循不同的法律规则，受到不同的法律规制，享有不同的法律权利、履行不同的法律义务，承担不同的法律责任。

（二）公司制改制，是治理结构的改变。公司治理是现代企业管理的重要组成部分，指在公司规章制度的基础上，促成公司各组织部门协作配合，共同监督制约，保证企业平稳运营，最大限度地维护所有者的权益，同时让企业权益相关人的利益平衡的机制安排。公司治理的概念源于所有权与经营权分离而产生的委托代理关系。所有者以其拥有所有权的资产投入公司，必然要求实现股东利益最大化，而经营者受聘于所有者，在授权范围内代理所有者经营企业法人财产。公司有其自身特有的管理机制，其中一个特点就是公司治理主体的多元化，即决策权、管理权和监督权分设。公司治理结构的基础是股东会（股东）、董事会（执行董事）、监事会（监事）和党组织，不同治理主体按照公司法和公司章程履行职责、互相监督、有效制衡，更加符合市场经济的内在要求。

（三）公司制改制，是企业产权关系的改变。公司机制的基础是两个主体、两种权利、两种责任，即公司和股东是两个独立的权利主体，享有不同的权利，前者是所有权，后者是股权，并各自承担不同的责任。在全民所有制企业，企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。而有限责任公司和股份有限公司，对其财产享有独立的法人财产权。现代企业制度建立的前提和基础是在现代公司制，从产权制度改革入手，在资本结构多元化、资本形成社会化和市场化等制度上进行重构，国有独资企业不是现代公司制，没有这个基础，就无法建立现代企业制度。

（四）公司制改制，是出资人行使权利方式的改变。对于由国家履行出资人职责的国有独资企业，这项变化更为明显。现代企业制度的基本特征是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，公司制能够较好地体现上述基本特征。国有企业公司制改制后，政府将不再以行政领导而是以出资人身份出现，企业不再是政府的从属组织或部门，而是独立的市场主体，出资人和企业（公司）有各自的权责，国资监管真正从“管资产”变为“管资本”。国家对其出资的企业，通过出资人代表或机构行使所有者职能，其他出资人也以股东身份行使所有者职能。

三、完善公司治理的建议

从长远来看，公司制改制只是迈出了建立现代国有企业制度的第一步，要形成有效制衡的公司法人治理结构和市场化经营机制，还有很长的路要走。

（一）必须转变观念。推动国有企业公司制改制是建设现代化经济体系的客观需要，是建立中国特色现代国有企业制度的必要条件，是推进国有企业混合所有制改革、资产证券化等一系列改革的前置条件。因此，不能将公司制改制简单理解为换个名字、改个身份，其背后更深层次的逻辑是产权制度、治理结构、经营机制、运行规则等的全面升级，根本目的在于激发企业活力，推动国有企业适应市场经济的内在要求，成为真正的市场主体。

（二）重视公司章程的作用。公司章程是公司最重要的自治规则，由于其由设立公司的投资者制定，代表了投资者的意思表示，同时其对公司、股东、董事、监事及高级管理人员具有约束力。公司章程一般被称为公司的“内部宪法”，是公司高效有序运行的重要基础，应当在企业内部规章制度中处于核心地位。对于很多国有企业，章程并非公司制改制后才有的，在原来作为全民所有制企业时，也有企业章程。笔者在国有企业从事法律工作多年，发现无论在原来的全民所有制企业性质下，还是后来改制为公司，章程都未得到应有的重视，章程的内容也不足以体现企业的特殊需求。

（三）完善公司治理结构。公司制改制后，国有企业的治理结构主要包括股东会、董事会、监事会、党组织四部分。而广义上的治理结构，应该还包括了高级管理人员，以及职工代表大会。从体系上来说，公司治理结构已经建立健全，目前主要存在的问题是，公司各治理主体如何依照公司法和公司章程履行职责，并且将依法履职与日常生产经营活动的决策、执行与监督有机结合起来，将公司制度的优越性充分激发出来，真正实现公司制改制时想要达到的目标。

（四）规范对分、子公司的管理。在国有企业完成公司制改制后，原来的分支机构也同步由企业法人分支机构调整为有限责任公司分公司，从法律规制来看，对于分支机构，原来的企业法人分支机构的法律规制相对简单化，而对于分公司，公司法有着明确的运行规制与管理要求，不但公司层面需要调整适应，各分支机构也需要及时转变观念，调整思路，认真研究法律法规和政策要求，确保不出现违法违规问题。对于子公司而言，国有企业作为股东，应当规范行使股东权利、履行股东义务，特别要注意的是，不能对子公司进行直接管理，在财务、组织机构和业务上一定要分清，避免出现混同。

（五）依法合规参与市场竞争。在市场经济条件下，作为市场主体参与市场竞争，首先要了解市场竞争的基本规则。近年来，随着全面依法治国基本方略的深入推进，对于国有企业依法合规管理提出了更高要求。同时，国家大力优化营商环境，持续深化市场化改革，加大安全生产、环境保护监管力度，强化社会信用体系建设、市场公平竞争监管;打击不正竞争、垄断行为、滥用市场支配地位，保护人民生命财产安全、生态环境、消费者权益、知识产权等方面的法律规制更加严细;对企业经营管理者违法违规问责、追责更加严厉。在这种形势下，国有企业只有进一步加强依法治企和合规管理力度，依法合规进行生产经营、参与市场竞争，才能真正实现高质量可持续发展。

（作者单位：中国石油化工股份有限公司中原油田分公司）