政企合作模式下农村环境治理的新路径
——以红枫湖沿湖村寨为例*

朱胜姣

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

政企合作模式(Public-Private-Partnership，PPP)是指政府与民营企业在某个项目上签订协议，从而建立起来的共同承担风险且共同受益的伙伴关系。政企合作模式的出现大大减少了政府的压力，提高了公共产品及公共服务的供给质量[1]。改革开放以来，我国发展的重心在经济建设上，农村生态遭到了大肆破坏，农村环境问题逐渐凸显，严重影响了农村整体面貌。近年来，各地政府加大了对农村环境治理的投入，在实践中取得了一定的成就，但是农村生活垃圾、生活污水、小工厂的工业废水以及家庭农场的养殖废弃物等随意排放和丢弃问题仍然比较突出。在政府职能转变的大背景下，《农村人居环境整治三年行动方案》指出，鼓励社会资本参与乡村振兴，引导社会企业参与农村人居环境整治，由此开拓了引入政企合作模式的农村环境治理新路径。相比较传统农村环境治理，政企合作模式有更多的优势，如提供大量资金和技术支持、引入多方主体等。基于当前农村环境治理的政策背景及治理现状，本文试图实现以下研究目的：第一，从宏观上分析当前我国农村治理存在的问题和困境；第二，以贵阳市红枫湖沿湖村寨生活垃圾治理项目为具体案例，分析农村环境治理中引入政企合作模式的可行性及优势；第三，在案例分析的基础上，分析未来政企合作模式运用于农村环境治理的发展方向及优化路径等，为政企合作模式在农村环境治理中运用的理论和实践研究提供有价值的参考。

一、农村环境治理状况及治理困境

(一)农村环境治理的政策演进历程

建国初期，我国处于百废待兴的状态，环境保护的意识还相当薄弱。从国家关于环境保护的政策演进来看，1953年至1977年期间并没有明确的环境保护政策，具体来看，这一时期我国主要强调发展工业和提升粮食产量，对环境造成了破坏，忽视了环境保护，农村环境治理处于空白状态。而此后1977年至1994年这一时期制定的环境政策也仅限城市污染和工业污染，并没有涉及农村环境治理[2]。直到1998年，我国才出台第一个直接针对农村环境保护的政策，相应的一系列关于保护农村环境政策的出台逐步健全了农村环境政策体系[3]。21世纪以来，我国逐渐出台了大量的农村环境保护的政策法规，农村环境保护从局部上升到了整体，农村环境保护体系更加的健全。党的十八大提出实施“五位一体”总体布局以来，农村环境的专项治理政策逐渐增多，标志着农村环境治理改革的全面深化。十八大以后，中央和各部门出台了大量有关农村环境保护的系列政策，各级政府采取了一系列具体措施整治农村环境，实现了农村环境治理的碎片化向整体化、系统化的发展[4]，将农村环境污染与农民生产生活结合起来，走绿色发展道路。

表1 1953—2019年农村环境治理政策及措施情况

(二)农村环境治理困境探析

从政策演进历程来看，农村环境治理实现了从无到有、从碎片化到整体化的发展进程，且有了坚实的政策支撑。在当前农村环境保护受到党和政府高度关注的背景下，有必要对当前农村环境治理中存在的困境进行探讨。

首先，目前农村环境治理面临着资金短缺的问题。一方面，我国农村集体经济特别是贫困地区农村集体经济发展缓慢，而且是在税费改革之后，村级组织的运转经费基本需要乡镇政府的财政转移支付才能得以保障，一旦政府取消或者减少对农村环境治理的资金投入，运用于环境治理的资金就会存在缺口。另一方面，农村养殖农场的排泄物大面积污染了附近的土壤、河流以及池塘，对农村居民的生活用水造成了一定的影响。同时，农村生活垃圾处理难度大等导致农村环境治理的成本高昂，如果采用城乡一体化模式，农村垃圾治理的成本高于城市[5]。总体来看，成本高昂及资金缺口是目前农村环境治理中面临资金短缺的重要原因。

其次，农村环境治理主体较单一带来连锁问题。从目前大部分地区的具体实践来看，我国农村环境治理的主体是政府。政府供给模式下的农村环境治理大多以命令—控制的形式存在，不仅增加了治理成本，而且导致治理效率低下。另外，一些地区基层领导的思想观念陈旧，看重的是经济效益而不是生态效益，常常忽视了生态问题。同时，地方政府迫于上级检查“重拿轻放”，并没有对环境治理进行长期有效的监管，农村环境治理政策法规难以有效实施。因此，农村环境治理主体的单一化必然会对农村环境治理工作产生负面影响，从而阻碍农村环境治理工作的展开。

最后，当前农村环境治理不平衡。农业的生产方式和村民生活发生了重大变化，这些变化使村民的生产生活更加的便利，农村经济得到快速发展。并且越来越多的村民采取机械化的方式进行农作物的种植与收割，机械化生产农作物节省了人力和时间，但是机械的使用导致大量的施肥，也给土地和地下水带来了污染[6]。对比2011—2017年城市、县城和乡的污水处理率，乡级仍然落后于城市(见表2)。由此可见，虽然我国的农村环境治理政策体系日渐完善，但是农村环境治理与城市环境治理仍然存在巨大的差距。农户生活污染、地方企业污染非常严重，破坏了农村的环境，影响了当地的整体干净度[7]。“垃圾围村，污水废弃池沟随处可见”现象仍然存在，农村环境的污染制约当地乡村的发展[8]，因此，农村环境治理面临的形势依然严峻。

表2 2011—2017年市、县、乡污水处理率(%)对比

年份市县乡201183.6370.41/201287.375.24/201389.3478.47/201490.1882.12/201591.9185.2211.46201693.4487.3811.38201794.5490.2152.06

资料来源：《2012—2017年中国城乡建设统计年鉴》。

二、红枫湖沿湖村寨环境治理案例分析

(一)案例简介：红枫湖环境治理项目探析

红枫湖位于贵州省贵阳市清镇市，红枫湖周边村镇生活污水的无序排放以及化肥的大量使用对当地的环境造成严重的污染。红枫湖环境治理项目属于公共基础设施准经营性项目，既有营利性又有公益性。2016年，清镇市采用政企合作方式治理红枫湖环境项目，为促进绩效管理，项目的设计、建设、运营、移交等风险由投资人承担。红枫湖农村环境项目采用设计—建设—运营—移交的模式，清镇市市政府与贵州博润环境工程有限公司合作，市政府对该公司进行可行性缺口补贴，并且将特许经营权交给贵州博润环境工程有限公司，该公司主要参与环境治理项目的设计、建设、运营等工作，等合同到期后项目无偿移交给市政府，而政府方的清镇市生态文明建设局主要提供政策支持和监管以及代收费用。在项目风险方面，项目的投资、设计、建设、运营和维护等风险由项目公司承担，而政策、法律和最低需求风险由政府承担，政治、宏观经济、不可抗力风险等由政府和项目公司共担(见图1)。

图1 清镇市红枫湖沿湖村寨生活污水政企合作治理模式图

(二)案例分析：红枫湖环境治理政企合作的可行性

1.政府政策支持，农村环境治理现实需要

随着一系列有关政企合作政策的出台，红枫湖环境治理项目开始采取向社会资本方招标的方式，由当地政府和民营企业一同治理红枫湖的环境污染。过去，农村环境治理单独依靠政府治理，环境治理多是命令—控制式，加大了治理的成本，而且治理的效率低下；单独依靠民营企业治理，如果对农村环境治理的投入成本加大而盈利较少，会导致民营企业不愿意参与。因此，基于农村环境治理现实需要，为提升红枫湖环境治理效率和缓解当地财政压力，提高农村环境基础设施建设效率，地方政府采取政企合作模式治理红枫湖环境问题。

2.企业提供资金支持，拓宽融资渠道

企业和当地政府合作共同治理红枫湖环境问题，缓解了当地政府治理红枫湖环境的财政压力，在红枫湖环境治理建设中引入政企模式，动用各方力量建立合作关系整合资源，企业可以提供资金支持。此外，社会资本方通过与政府合作可以避免政府平台融资受限的问题，拓宽了项目的融资渠道。同时，政府与企业合作避免了政府增加债务负担，解决农村环境治理资金短缺问题，从而确保环境治理的质量。

3.政企合作激发农村经济活力，实现共赢

由于目前农村的产业模式单一，一般为种养殖业，缺乏管理技术和资金的支持，产业的规模较小，引进企业进入农村可以给当地产业带来新的活力，为当地产业提供资金支持和技术支持。在农村环境整治这一块，红枫湖环境治理引进企业可以实现双赢，一方面，当地政府和农村居民可以学习企业怎样处理垃圾以及污水，企业可以给村民普及这方面的专业知识；另一方面，对于企业而言，在农村建厂或者投资整治农村环境不仅可以省去在大城市建厂的高额租金，还可以享受当地政府招商引资的一系列优惠政策，企业和当地实现了共赢。

(三)案例总结：红枫湖政企合作环境治理模式效益

1.地方政府有效统筹，使得治理主体多元化

地方政府在农村环境治理中占据核心位置，必须做好统筹工作。红枫湖沿湖各村寨环境治理设施规模小且比较分散，因此，政府统筹将红枫湖环境治理项目统一打包招标。地方政府要协调好各方的利益，明确红枫湖环境治理项目的标准，不能将主体多元化治理停留在制度层面，而要在项目治理过程中与各方积极沟通，实现数据共享，以确保红枫湖环境治理项目稳步运行。同时，政府要做好思想引导工作，保证治理的基本方针能够贯彻。

2.合理引进资本，减轻地方政府财政压力

农村垃圾多而杂，分类工作繁杂，村里的污水治理需要大量的资金支持，而单纯依靠单一的地方性财政收入难以满足农村环境治理的需求[9]，红枫湖环境治理项目使用者付费的增加, 不仅实现了环保带来的经济效益，而且减轻了财政压力。原先红枫湖沿湖各个村寨的污水处理设施规模小并且较为分散，政府建设项目成本高，建成后运营成本较大，增加了政府的财政负担，那么由市政府将所有治理项目统一打包招商，避免了单一招标造成的财政负担，发挥了社会资本的资金优势，降低了村集体用于农村环境治理的资金支出。

3.加强有效的社会监督，提升项目治理质量

红枫湖环境治理项目严格执行相关法律法规的要求，并且项目合同严格规定了地方政府与社会资本方各自需要承担的责任以及风险。红枫湖沿湖村寨环境治理对于贵阳市饮用水质量以及红枫湖周边居民的人居环境具有重要意义，因此，红枫湖环境治理项目向社会公示项目的一系列信息，主动接受社会的监督。同时，当地政府加强对村民环保意识的宣传，让村民充分了解到农村环境治理带来的切身利益，并且定期对村民进行红枫湖环境治理项目的满意度调查，通过村民的反馈及时对项目进行调整，确保项目长期稳定运营，并且提升项目治理质量。

三、政企合作应用于农村环境治理的优化策略

(一)营造企业参与环境治理的氛围

地方政府应出台相应的政策为引进企业创造良好的政策环境，对引进的企业给予一定的税收减免，放宽企业银行贷款的权限，积极鼓励企业参与农村环境的治理。同时积极引导农民支持企业环境治理工作的开展，鼓励村民建设清洁乡村和美丽乡村，鼓励农民走绿色生产道路，给农民一定的优惠政策和财政补贴，并及时公开环保资金的使用情况，避免贪污腐败现象的发生[10]。地方政府在转变职能方面要更新观念，树立服务型政府的理念。

(二)发挥地方政府主导作用

地方政府在农村环境治理中仍然处于主导地位，所以当地政府要加强内部协调统筹功能，打破各自为阵的局面，提升地方政府在农村环境治理中的能力[11]。另一方面就是政府和企业合作共同治理农村环境，要发挥政府的主动性作用，积极引导企业治理农村环境，一是学习企业先进的垃圾污水处理的技术，二是对企业起着监督作用。同时，制定农村生活污水以及养殖农场废水的治理标准，最好高于国家标准。加强政府的内部合作，协同各个部门，对环境治理中不作为或者乱作为的部门严惩，并不断完善环境治理的先进技术和管理经验。

(三)合理引进社会资本，改变产业结构

农村垃圾污水的处理仅仅靠当地政府和部分村民的努力是不够的，应加强政府的引导作用和统筹作用。这时候就需要地方政府积极引进社会资本,运用社会资本的力量去解决农村环境的治理问题[12]。只有让政府、社会主体、村民一起参与到农村环境治理中来才能有效开展农村生活污水的综合治理工作。村民开设的砖厂、石场、纸厂的污水排放和烟灰尘都会污染当地的环境，因此，要改变产业结构，转变生产方式，实行绿色生产，不能走以前那种牺牲环境获取经济效益的老路，必须激发经济潜力，走绿色发展道路，将产业模式生态化[13]。

(四)农村环保工作应纳入法治化轨道，加强社会监督

严格执行相关法律法规的要求，鼓励地方政府制定农村生活污水以及养殖农场废水的治理标准，并且要高于国家标准。环保工作应该用法律的形式固定下来。同时，政府应该加强自身内部的监督，检查环保工作的落实情况[14]。在村庄里，对积极响应农村环保的行为给予一定物质奖励或者精神奖励，广泛加强开展农村环保的宣传，普及农村垃圾治理相关的科学知识，建设清洁乡村和美丽乡村，鼓励村民对污染农村环境的行为进行监督举报[7]。与农村相关的环境信息及时公开，以便村民及时了解环境治理的一些情况，知晓农村环境治理的进展、取得的成效以及在农村环境治理中的不足之处，以便在今后的治理工作中采取更好的措施。

四、结语

农村环境垃圾治理是建设美丽乡村的基础性工程，在政府的大力支持下和社会各界以及村民的努力下，农村的垃圾治理取得了一定的成效，然而，现在大多数的农村垃圾治理依然是政府为主，缺乏治理资金和治理技术，导致治理效果不是很理想。将政企合作模式引入农村环境治理，能在很大程度上解决农村环境治理资金短缺和技术缺乏的问题，同时也能降低政府单独治理的风险。农村垃圾的治理不是一项短时期的工作，而是一个长期的动态管理过程。地方政府要客观看待政企合作模式，充分了解它的优、劣势，以便找到适合当地情况的政企合作项目，也有必要提高治理能力，特别要提高在项目中的风险管控、监督和绩效考评等能力。由于农村垃圾治理是一个长期系统性动态过程，农村环境治理成果的后期维护、农村环境治理制度创新等方面的工作都待深入研究。