美国公共住房货币化补贴政策的实践与启示

摘 要：公共住房货币化补贴是美国数十年来最重要的住房保障政策。公共住房由实物补贴向货币化补贴政策转向，在很大程度上是对公共住房集中供给的纠错。但是，长期以来公共住房建设投入锐减、住房租赁市场日趋升温等问题损害着低收入家庭的利益，对提高社会福利也带来了诸多挑战，此状况在次贷危机后尤甚。针对这些问题，仅以满足流动性为目标的市场化战略不会显著改变低收入家庭的经济水平和社会地位，需要增加保障性住房供给，并出台就业与教育等支持性住房干预措施，才能从根本上保障低收入群体利益。

關键词：公共住房;货币化补贴;住房保障

一、公共住房政策的建立

在很大程度上，社会现实依据人们所持有的观念构建。有关政府应在穷困阶层住房工作中发挥更大作用的呼吁在20世纪30年代大萧条期间更为强烈。1934年美国通过《国家住房法案》，并先后成立联邦住房管理局和联邦国家抵押贷款协会，《国家住房法案》授权联邦政府直接为低收入家庭建造出租房。由此，住房保障制度成为正式的制度设计。1949年，美国颁布《住房法案》，重启低租金公共租房项目。一个负责任的政府有义务提供御寒庇护所使民众生命免于遭受寒冷的直接威胁，《住房法案》被认为是住房政策的里程碑，然而，伴随着这一远大目标而来的是极度贫困户之外谁还应得到住房援助、援助的形式为何以及谁来负责运营管理、住房援助对住房市场供给是否存在挤出效应等问题。因此，60余年来，美国公共住房政策的调整一定程度上基于不同时期已有住房数量和质量，公共住房政策实施的成本是根据不同收入群体的公平性而不断演变的。

二、公共住房政策由实物补贴向货币补贴的转向

租房券，最早由美国房地产董事会联盟在20世纪30年代作为政府资助建议贫困人群新住房的替代性方案提出。1937年，公共住房成为位居上风的公共住房政策选择。1965年颁布《住房和城市发展部法》，其中的租赁住房项目23条款为租赁补贴政策的出台跨出了重要的第一步。23条款允许公共住房部门从私人房东租赁标准住房单元，再将其转租给中低收入群体。公共住房管理部门支付给私人房东市场租金，低收入家庭支付依收入确定的可负担租金，二者之间的差价由政府弥补。

1974年美国国会通过了《住房和社区发展法案》，也就是广为人知的第8条款存量住房计划，真正让租房券成为美国住房政策的一部分。这个法案给美国的住房政策带来了两个重大改变：一个是私有企业开始在低收入住房的提供中发挥重要作用，另一个是政府的补贴重点从住房供给转向住房需求。

1983年起，除替换现有住房外，联邦政府再也没有通过公共住房政策或基于项目的第8条款补贴过任何新建低收入者住房。1985年，里根政府引入“住房券”作为第8条款变体。租房券和住房券项目有些混乱地并列运营着，直至1998年《住房质量与工作责任法》将二者并入单独的“住房选择凭单计划”，即当前的租房券项目。

三、公共住房货币化补贴的主要内容

基于租户的第8条款，住房补贴只向单个家庭提供，而不涉及特定的住房项目。第8条款租房券项目印发证明给收入符合资助资格的家庭，然后由住房管理局（PHA）支付房东租户所付租金部分同实际租金之间的差额。参与租房补贴的房东应同意接受不超过公平市场租金所确定的租金，同时需接受住房管理局对住房单元的检查以确定这些出租房符合住房和城市发展部（PHD）所要求的质量标准。

在租房券制度下，公平市场租金（FMRs）决定了第8条款住房援助支付项目租赁方和出租方的参与资格，FMRs同样也作为支付标准应用于租房券项目中补贴额的计算。在项目推出之初，租房券弥补了调整后家庭收入的25%与公平市场租金之间的差额。因此，美国公共住房货币化补贴中的一个关键问题是如何确定公平市场租金。

为了保证项目成功运营，弥补市场的租金波动，并考虑到租赁市场私人租赁房的特征，第8条款允许公平市场租金设置例外情况。在美国住房和城市发展部的支持下，公共住房管理局允许在一个大范围公平市场租金区域中，特定地理子市场公平市场租金的实际标准超过公开设定的区域公平市场租金的20%，但是超过区域公平市场租金50%的将不能获得授权。例外申请必须用正式文件说明项目对于高租金的相关需要，并且显示所申请的租金并不超过特定地理地区出租单元第40个百分位的租金。

四、公共住房租赁补贴政策的面临的困境

（一）低收入家庭可负担住房市场供给不足

公共租赁住房货币化补贴政策旨在解决住房负担能力不足的问题，同时模糊住房可用性问题。之所以会出现这种两难局面，是因为政策的结构围绕着消费，而不是新的可负担租赁单元的生产。

1.20世纪80年代开始，美国联邦政府极少投资修复旧公共住房或建设新住房，自1998年通过《优质住房与工作机会协调法案》以来，公共住房改革已导致约20万套公共住房的减少。

2.低收入住房税收抵免和其他联邦补贴房产的可负担性限制即将到期，这将减少低收入和中等收入家庭现有的租金补贴。

3.2008年的经济衰退极大地影响了租赁住房市场，主要是增加了需要租赁住房的家庭数量，每个州和每个主要城市地区都面临着极低收入家庭可负担和可获得的租赁住房的短缺，与其他收入群体相比，他们的住房负担更重。

（二）居住流动与贫困分散。

是否扩展贫困及有色群体聚居地区以外的区域居住选择是公共租赁住房补贴券政策的评估内容之一。相关经验研究结果表明，公共租赁住房货币化补贴对贫困分散效果较为显著，但促进种族融合作用极其有限。但有研究指出，随着租赁住房市场的回暖和大量公共住房的拆毁，租赁住房补贴可能导致贫困再集中。迄今为止，租房券计划在实施上不如政策设计时预想的灵活，部分重新安置的居民正在迁往贫困和种族隔离的社区。

五、小结

综合以上分析可知，首先，作为近数十年来美国最主要的住房保障方式，租房券实施效果与政策设计目标有所偏离，其偏离程度主要取决于当地住房租赁市场的供求紧张程度。其次，政策设计中应充分考虑受补贴用户的居住流动原因，若将市场参与者的行动排除在外，政府措施通常不能带来其预期的效果。最后，租房券能够缓解低收入家庭租金负担，但租房券本身并不能创造更多的适宜住房供给与设施便利的社区，仅以满足流动性为目标的市场化住房战略，不会显著改变极端低收入家庭的经济水平和社会地位。由贫困分散到贫困消除，需要增加保障性住房供给，并出台更多的就业与教育等支持性住房干预措施。

参考文献：

[1] McClure K. The future of housing policy： fungibility of rental housing programs to better fit with market need[J]. Housing Policy Debate，2017（3） ： 486-489.

[2] 易成栋，黄友琴，李玉瑶.包容性住房政策：理论思辨与国际评估[J].中国房地产，2019（33）：42-49.

[3] 朱亚鹏.美国“进步时代”的住房问题及其启示[J].公共行政评论，2009，2（05）：76-91+203-204.

作者简介：

赵佳敏（1996-），女，山西吕梁人，山西财经大学2018（社会保障）学术硕士研究生，研究方向：社会保障基金管理.