无犯罪记录证明该由谁开

蔡辉　洪启民

近年来，各级政府大力“减证”放权，开展了证明事项清理工作。无犯罪记录证明因与个人切身利益息息相关，直接关系到证明对象能否从事特定职业或活动，遂得以保留下来。并且，由于居民就业、入伍、入党、升学、出国等需要，开具无犯罪记录证明的需求还在日渐增长。以广东的情况为例，广东公安机关高度重视民生服务事项，出台申请办理无犯罪记录证明规范性文件，开发信息系统并上线“粤省事”平台，2019年出具无犯罪记录证明达54.33万份，实现了群众办理该证明“零跑腿”。但不可否认的是，这项工作中也遇到了一些问题亟待解决，其中首要的问题就是无犯罪记录证明到底是不是应该由公安派出所来开具。

我们认为，尽管我国的无犯罪记录证明办理工作已逐渐规范，特别是近年来信息化的飞速发展为办理该证明提供了诸多便利，但在当前尚未建立全国统一的犯罪信息库的情况下，囿于公安机关对犯罪信息掌握的局限性，且从职责定位上也不宜由公安机关来出具该证明，因此建议国家尽快出台立法，建立健全我国犯罪记录制度，并规定由人民法院负责出具无犯罪记录证明。

一、无犯罪记录证明由公安派出所开具的由来

很多人都以为，无犯罪记录证明是中国的“特产”，但事实上，它是一个完完全全的“舶来品”。18世纪中叶，英国伦敦弓街（Bow Street）的司法机构出现了记载犯罪详细信息的登记册，这被认为是世界最早的为维护社会稳定和风险管理而记载与储存犯罪活动信息的一种尝试。1750年，英国有了专门的机构（Universal Register Office）向雇主提供未来员工的背景信息。随着雇主申请查询潜在员工背景信息的数量越来越多，以及普通公众对儿童保护和再犯罪问题越来越关注，1901年，英国政府成立了全国性的犯罪记录办公室（Criminal Record Office）来管理犯罪信息。

新中国成立初期，公安机关根据法律法规赋予的职权，通过户口登记等日常工作，来掌握辖区户籍人员有无违法犯罪情况。1954年，《公安派出所组织条例》（已于2009年废止）赋予公安派出所“依照法律管制反革命分子和其他犯罪分子”和“管理户口”等职权;1958年《户口登记条例》规定，“被逮捕的人犯，由逮捕机关在通知人犯家属的同时，通知人犯常住地户口登记机关注销户口”，“被人民法院、人民检察院或者公安机关释放的人，凭释放机关发给的证件申报迁入登记”。基于此，在实践中，公安派出所配合其他单位对人员进行政审考察时，会加具有无违法犯罪的意见。并且，在当时也只有公安派出所覆盖全国城乡，从实践上看，派出所加具这一意见也是最实际、最方便群众的举措。

改革开放以来，国内居民前往国外特别是西方发达国家留学、就业和移民的情况越来越多，多数西方国家对申请本国签证、定居和入籍都要求申请人没有犯罪行为。一些外资企业进入中国后也要求审查员工有无犯罪背景。如美国《移民和国籍法》第1182条规定，因违背道德（Moral Turpitude）的行为而被定罪，或因两种以上罪行合计被判处五年以上刑期的，不得移民美国。各国对此类证明的叫法不一，但大致的内涵相近，都是登记犯罪记录（Criminal Records）信息的一種文书。我国一直没有关于此类证明的规定，于是继续沿袭传统的政审做法，群众一般到户口所在地的公安派出所开一张证明，说明其未受到相关刑事处罚，在对该证明进行翻译和公证后，作为申请签证和移民的证明文件。各地公安机关开具的证明也没有统一规范的名称和格式。

2012年5月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部五部门出台了《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》（法发〔2012〕10号，以下简称《犯罪记录制度意见》），标志着我国探索建立犯罪记录制度正式拉开序幕。该意见提出建立犯罪人员信息库和相关部门的犯罪人员信息通报机制，公安机关、国家安全机关、人民检察院和司法行政机关分别负责受理、审核和处理有关犯罪记录的查询申请。这些机关在向社会提供犯罪信息查询服务时，严格依照法律法规关于升学、入伍、就业等资格、条件的规定进行。2016年8月3日，公安部等十二部门《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》（公通字〔2016〕21号），明确了公安派出所开具证明的九类情形，其中一类为“无犯罪记录证明”。这是部委规范性文件中首次明确派出所开具的这项证明的名称。

根据公安部等十二部委的意见，各省级公安机关都制定了相应的规范性文件，明确无犯罪记录证明的内容、样式和开具流程。2019年1月8日，经试行三年后，广东省公安厅出台了《关于申请办理无犯罪记录证明的规定》（粤公规〔2019〕1号），规定无犯罪记录证明的申办人员、事由、程序、时限、样式等，并制定了内部工作指引，开展信息化建设，实现网上申请和寄送服务。当前，无犯罪记录证明的使用范围越来越广，不仅用于出国出境，许多职业或活动以及公司上市等都要求相关人员没有犯罪记录。在广东，因就业需要出具此证明就占到了七成。

二、公安机关开具无犯罪记录证明遇到的难题

近年来，公安机关不断规范无犯罪记录证明办理工作，但实践中也遇到许多难题，出现了权责不一致的困境。突出表现在以下三个方面。

首先，难以避免司法逻辑冲突。公安机关是打击犯罪活动的侦查部门，是刑事案件办理的起始部门。根据《刑事诉讼法》规定，公安机关在刑事案件侦查终结后将案件移送检察院起诉，由检察院向法院提起公诉，经法院审判作出有罪判决后，方可认定某个人有犯罪记录。从司法逻辑上讲，一个人是否犯罪，犯了什么罪，是法院说了算，而不是公安机关说了算。由刑事案件办理的起始部门公安机关对负责定罪量刑的人民法院作出的判决和裁定进行证明，显然不符合司法逻辑，其证明的权威性也极易引发质疑。

其次，公安机关无法全面掌握犯罪信息。公安机关负责大部分刑事案件的侦查，但还有相当种类的刑事案件不属于公安机关的侦查管辖。如根据《刑事诉讼法》《监察法》等规定，国家安全机关办理危害国家安全的刑事案件，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，检察机关保留立案侦查14种职务犯罪等。此外，自诉案件由法院直接受理。2012年出台的《犯罪记录制度意见》提出，“由公安机关、国家安全机关、人民检察院、司法行政机关分别建立有关记录信息库，并实现互联互通，待条件成熟后建立全国统一的犯罪信息库”，但该信息库目前尚未建立。2004年4月，公安部组建的全国违法犯罪人员信息系统正式运行，实现了公安系统内部的信息共享，但仅限于公安机关办理的刑事案件，且许多历史犯罪信息也未能全部录入到系统中。2003年，公安部出台三十项便民利民措施，取消了被判处徒刑、被决定劳动教养的人员注销户口的规定。最高人民法院虽规定“判决生效后还应当送达被告人的所在单位或者原户籍所在地的公安派出所”，但实践中没有或未及时将判决书送达被告人户籍地公安派出所的问题相当普遍。此外，刑满释放人员安置帮教、社区矫正工作实施的主体则是司法行政部门，公安机关亦无法全面掌握这类信息。

第三，公安机关办理无犯罪记录证明缺乏立法支撑。当前，我国犯罪记录制度的法律基础是2012年五部门出台的《犯罪记录制度意见》，可以认为属于司法性联合指导文件，但其法律层级过低，规定亦过于笼统，缺乏可操作性，且近年来未能进一步落实和推进。各地公安机关依据没有法律效力的内部规范性文件办理此证明，这一属于行政确认的具体行政行为，一旦发生行政复议和行政诉讼，在缺乏上位法规定的情况下，极易处于被动局面。

三、应该由谁来开具无犯罪记录证明

综上，在计划经济时代，公安派出所能够准确掌握辖区常住人口的违法犯罪情况，但改革开放后，随着我国的快速城镇化和人口大流动，仅广东当前就有逾四千万流动人口，许多常住人口的户口也发生过多次迁移，多种原因导致公安派出所目前已无法全面准确掌握辖区人员有无犯罪情况。同时，从法律规定和司法逻辑两方面来看，由公安派出所开具无犯罪记录证明也缺乏立法支撑且存在司法逻辑冲突。那么，应该如何进一步规范无犯罪记录证明的开具？由谁来开具无犯罪记录证明更为准确且符合司法逻辑？

首先，犯罪记录制度是国家的基础信息管理制度，犯罪数据的查询、使用、封存与公共利益和犯罪人员合法权益息息相关，不应该由低位阶立法来规范。建议国家立法机关尽快制定犯罪记录法，建立和完善我国犯罪记录制度，从而也让无犯罪记录证明的开具获得应有的立法支撑。

其次，2013 年，最高人民法院颁布的《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》要求，各级法院的裁判文书除特殊情况外都应在统一的裁判文书网公布，并以实名公布为原则、以匿名公布为例外。考虑到所有的有罪判决均为人民法院作出，法院是证明个人是否有犯罪记录的最权威部门，同时随着人民法院建设的长足发展，时至今日，人民法庭也已遍布全国城乡，也是老百姓家门口的“权威机关”，加上完善的网络办事服务系统的全面普及，由人民法院开具无犯罪记录证明早已不存在任何物理性障碍。

因此，本文建议：由最高人民法院牵头，尽快建立全国犯罪记录信息库，在完善相关立法的基础上，由人民法院通过信息化手段提供查询和出具无犯罪记录证明服务，既服务广大居民，又极大提高无犯罪記录证明的准确性、权威性和时效性。

（作者简介：蔡辉，广东省公安厅治安管理局局长，法学博士;洪启民，广东省公安厅治安管理局副科长，管理学硕士）