“全面两孩”政策下育龄女性职业困境的整体性治理

摘要：公共管理学需要一种“性别的想象力”，尤其要分析一种治理或政策对女性、儿童及家庭的影响。“全面两孩”政策的实施在部分释放家庭生育需求的同时也在加剧育龄女性的照料压力以及职业发展困境。有效化解育龄女性生育与职业发展的冲突是我国人口少子化、老龄化时代下人口结构优化战略面临的一项重要公共管理议题。基于浙江省的调研数据，笔者从雇主和育龄女性两个层面考察和分析“全面两孩”政策下生育对育龄女性职业发展的冲击和影响：隐性歧视强化、收入下降、职业中断、职业发展机会受阻等。基于整体性治理思路，从政府跨部门合作协调机制的建立、生育成本多元主体共担机制的重构、托育服务体系以及家庭政策体系的构建等方面提出了政策建议。

关键词：全面两孩;育龄女性;就业;职业困境;整体性治理

中图分类号：C923  文献标志码：A  文章编号：1007-9092（2020）03-0100-008

一、问题的提出

目前，人口少子化、老龄化对我国经济社会发展产生的消极影响日益显露了出来，甚至有可能导致经济和社会风险①。为解决低生育率带来的潜在风险，近年来，中央政府稳步地调整计划生育政策，走过了从“独生子女”政策到“单独两孩”政策再到“全面两孩”政策的人口政策渐进改革过程。“全面两孩”政策的实施，在部分释放家庭潜在生育需求的同时，也因雇主预期的改变而引发劳动力市场对女性劳动力需求的新变化，导致育龄女性就业压力增加②。因此，育龄女性的再生育也会加大其家庭照料压力，进而对其职业发展造成负面影响。当大量育龄女性形成了生育“2孩”将使其难以平衡家庭与职业发展的社会焦虑，那么其生育“2孩”的意愿就会受到抑制，进而势必会影响国家“全面两孩”政策的实施效果以及国家人口战略转型的实现。

自马尔萨斯以来，人口问题就一直是被作为一个十分复杂的问题看待的。在不同的视角中，这个问题所引起的正负效应都会有不同的表现。其实，这个问题的综合性决定了对社会的影响是非常广泛的，因而，如何对待这个问题，也需要在整体性治理的意义上展开。显然，“全面两孩”政策下育龄女性职业新困境的化解考验着政府尤其是地方政府的治理能力。虽然各地政府都对“全面两孩”政策的有效实施问题给予了高度关注，但是，学术界和实务界对于如何缓解女性生育后的职业发展困境还缺乏整体性治理思路。就政府内部而言，这个难题的解决涉及人口与计生、教育、医疗、财政、人力社保、妇联等多个政府职能部门。但由于各部门之间缺乏协调，政策的出台和推行呈现“碎片化”特征，生育相关公共服务的提供缺乏整体性的考量。本文探索的目的，正在于超越当前“碎片化”治理思维，将整体性治理思路纳入“育龄女性生育与职业发展冲突”的问题解决中，推进相关政策和机制的整体性改革以及生育公共服务的系统性改善，从而有效支持国家人口发展战略的调整和实施。

二、文献回顾

女性的生育行为与参与经济生产活动行为具有不相容性Brewster，K.L.and Rindfuss，R.R.，“Fertility and Womens Employment in Industrialized Nations”，Annual Review of Sociology，2000，Vol.26，No.26.。学术界关于女性生育对就业的影响研究主要是从以下两大方面展开：

一是生育对女性就业的相对客观且可测量的影响。（1）育龄女性的人口学及家庭特征对其生育后的就业行为的影响。例如，女性的受教育程度对生育后的就業有显著的正向影响，而年龄、家庭收入对女性生育后的就业有显著的负向影响。（2）生育政策对育龄女性就业的影响。在“独生子女”政策下，生育“1孩”的职业女性在就业市场上有明显的竞争优势。（3）生育政策的配套政策对育龄女性就业的影响Baechmann，A.C.and Gatermann，D.，“The Duration of Family-related Employment Interruptions——the Role of Occupational Characteristics”，Journal for Labour Market Research，2017，Vol.50，No.1.。其中，产假作为生育政策的重要配套政策，对育龄女性再就业有明显影响。一方面，产假保证了再就业的上升，并且产假越长的育龄女性返回原单位工作的倾向性越高。另一方面，产假越长的育龄女性返岗后的职业地位和工资收入越低Evertsson，M.and Duvander，A.Z.，“Parental Leave-Possibility or Trap？ Does Family Leave Length Effect Swedish Womens Labour Market Opportunities？”，European Sociological Review，2011，Vol.27，No.4.。此外，生育保险政策作为另一项重要的生育配套政策对女性就业也有较大影响。一些研究表明，生育保险增加了用人单位的经济负担，从而会减少用人单位对育龄女性的雇佣需求。但另一些研究则表明，生育保险提高了女性在劳动力市场上的谈判能力，并能改善雇主对女性劳动力的歧视张樨樨、杜玉帆：《“全面二孩”政策背景下生育对城镇女性职业中断的影响研究》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》，2019年第1期。。

二是生育对女性就业的相对主观且不易测量的影响。社会心理学实验证明，怀孕或母亲身份往往会使女性在应聘、职业晋升中遭遇雇主歧视。有些女性被迫签订“合同期内不生育”的协议或在生育后遭遇“转岗降薪”乃至被开除等雇主歧视。雇主歧视的主要原因有两个：（1）“全面两孩”政策实施后雇主预期其雇佣育龄女性的附加成本会增加，为了保持市场中的竞争优势而主动规避雇佣育龄女性杨慧：《全面二孩政策下生育对城镇女性就业的影响机理研究》，《人口与经济》，2017年第4期。。（2）以社会性别为基础的劳动分工塑造了女性的性别刻板印象，雇主受到该种社会文化和社会规范的影响而歧视育龄女性。

总体而言，学术界对于育龄女性生育对就业的影响进行了有价值的学理探讨，特别是一些实证研究，通过对现实的客观分析进而在缓解职业女性职业发展困境上提供了不少颇有价值的见解。然而，由于“全面两孩”政策的实施到目前为止仅三年时间，调整后的生育政策对女性职业发展影响的研究还很不足。并且，已有的研究视角局限于以社会学、人口学、经济学为主，公共管理学的视角尚付阙如。实际上，育龄女性能否平衡好再生育与职业发展的关系，并不简单地取决她们个人的意愿和努力，也不单取决于用人单位对她们能力的肯定，而是由家庭内部分工制度、生育成本分担制度、生育保险制度、托幼照料服务制度等一整套制度安排所决定的.

本文从雇主和育龄女性两个视角考察和剖析“全面两孩”政策实施背景下育龄女性的职业发展受到的冲击和影响。基于公共管理学的视角，关注如何从制度设计和公共政策角度缓解育龄女性的生育与职业发展冲突。本文认为，政府的整体性治理思维有助于育龄女性更好地平衡生育与职业发展之间的关系，从而提升育龄女性的两孩生育意愿并实现预期的生育政策目标。整体性治理的思路是以化解“育龄女性生育与职业发展冲突”为问题的逻辑起点，主要从三个层面展开：一是政府内部明确牵头负责的部门，通过沟通、协调等方式推动生育相关公共服务部门的协同一致，制定相互协调和相互补充的一整套配套政策体系;二是推动政府、用人单位和家庭形成生育成本的社会化共担机制;三是构建多层次的家庭政策体系，支持家庭的育儿功能。

二、“全面两孩”政策对女性职业发展的影响：雇主的视角

“全面两孩”政策实施后，用人单位会作出什么样的反应，他们的行为选择对育龄女性的就业产生什么样的影响？课题组主要走访了浙江省育龄女职工比较集中的行业的用人单位，包括住宿餐饮、零售业等服务业、制造业、教育系统、医疗系统和金融系统等。调查单位的性质涵盖了国有企业、民营企业、机关事业单位。以座谈会的形式对人力资源主管展开调查。调查显示，虽然用人单位迫于国家对女性生育期的硬性规定而没有实施公开的就业性别歧视，但是，不同行业不同性质的用人单位对“全面两孩”政策的实施都作出了反应，由此对育龄女性的职业发展造成一定影响。

（一） 制造业企业对“全面两孩”政策实施较为敏感，隐性性别歧视强化

被调查的制造业涉及纺织服装、耐用消费品生产等，主要是民营企业。这些企业直接承担了育龄女性的生育社会成本，包括支付产假期间的工资和生育津贴，还有因女职工“休产假”而重新招聘工作人员的成本。并且，由于制造业企业对女职工从事的岗位有一定的技能要求，招聘新员工常常存在较大难度。随着“全面两孩”政策的实施，企业预期雇佣育龄女性的附加生育成本可能加倍。为此，制造业企业为了保持竞争优势而积极寻求自身利益最大化的应对措施。例如，多数企业在招聘环节，通过询问或书面方式了解年轻女性的年龄、婚姻状况、购房状况、配偶、老人、兄弟姐妹等个人及家庭信息。企业根据掌握的信息筛选和甄别出近三年内有生育意愿的求职女性，并预测女性生育之后可能的幼儿照料者。一旦评估出求职女性近期有较高的生育可能性及生育后幼儿照料主要由女性自己完成，那么用人单位会以各种理由拒绝录用育龄女性。用人单位遇到有些岗位实在无法回避录用女性的，就要求女性以书面方式承诺“劳动合同签约期内不怀孕或不生育”。由此可见，因“全面两孩”政策实施带来的隐性就业歧视问题正在加剧，这不仅减少了雇主对育龄女性的劳动力需求，而且也反过来抑制了育龄女性的两孩生育意愿。

（二）服务业企业对“全面两孩”政策实施不敏感，保障基层女员工生育权益的动力不足

调查发现，此类行业以民营企业为主，含合资企业、中小企业和个体工商户，主要涉及住宿餐饮、零售业等。一线员工以非本地户籍的低学历流动女性居多。这些女职工对女性生育权益、劳动法及社会保障等知识了解甚少。一些女职工因为临产前身体不适或为了未来更好地照顾孩子而主动提出辞职，还有些女职工因用人单位施压而被迫提出辞职。此外，由于此类企业的一线岗位对员工的技能和经验要求不高，用人单位很快能在劳动力市场上找到新的替代者。因此，“全面两孩”政策对其劳动力雇佣行为影响不大，他们对生育政策调整持不关心的态度。值得关注的是，这些行业的企业通常都能为管理层的女员工缴纳生育保险，但很少为一线女员工缴纳生育保险，且基本不支付生育津贴。

（三）教育、医疗和金融等行业对“全面两孩”政策实施积极应对，能规范保障女性生育权益

在我们调查的教育、医疗和金融业用人单位里面，事业单位和国有企业占多数。用人单位对于未生育的育龄女性已未雨绸缪做好预案，引导育龄女职工有序地“排队”生育。对于已经发生的女员工的生育行为及因“产假”产生的需要额外处理的工作任务，用人单位一般不通过重新招聘来增加人手，而是倾向于通过重新调整员工的内部分工来处理，即加大男性和其他非孕期女性的工作量来进行内部消化和应对。这些单位为所有员工统一缴纳生育保险，并且规范地执行生育政策，足额发放生育津贴，给予育龄女性休法定产假以及新生育政策下的奖励性产假。

总体而言，“全面两孩”实施后女职工集中的轻工业制造业、住宿餐饮和零售服务业、教育医疗和金融行业普遍重新评估了雇佣育龄女性可能带来的两次生育附加成本，劳动力市场上对育龄女性的求职门槛提高了，隐性就业性别歧视有所强化，但这些影响具有隐蔽性且难以测量。制造业对“全面两孩”政策的实施最敏感，其次是服务业，最后是教育医疗和金融行业。究其原因，三个行业承担的生育成本有差异，其中制造业承担了最重的生育社会成本。此外，教育医疗和金融行业对女性的生育保障最规范，而服务业对基层女员工的生育保障严重不足，需要引起政府监管部门的重视。

三、“全面两孩”政策下生育对女性职业发展的影响：女性的视角

（一）数据来源与分析方法

1.数据来源：根据浙江省内经济发展水平和用人单位的行业、所有制构成情况，采用分层、整群抽样法共抽取25个群。覆盖轻工业制造业、住宿餐饮零售业等服务业、教育系统、医疗系统、金融系统等女职工集中的行业，单位所有制屬性包括民营企业、合资企业、国有企业、机关事业单位等。调查组共发放问卷2200份，剔除无效问卷，获得有效样本2001份，有效率为9095%。调查对象年龄为20-45周岁已婚育龄女性。调查区域覆盖杭州、湖州、嘉兴、宁波、绍兴、金华等地。调查时间为2019年6-7月。调查采取到用人单位发放问卷和个别访谈的形式展开。

（二）以整体性治理逻辑化解生育与职业发展冲突

整体性治理是当今社会治理的最新趋势，也契合我国当前国家治理体系与治理能力现代化建设的新要求张康之：《走向合作的社会（国家治理研究书系）》，中国人民大学出版社2015年版，第18-25页。。人口生育率的提升难以依靠单一的部门或政策解决，需要在整体性治理思维的引导下，围绕“平衡生育与就业”这个核心问题，进行跨部门协作，给予女性生育的时间、资金、公共服务等支持。虽然，“全面两孩”政策自实施以来，各地出台了一些支持女性生育的配套政策。例如，普遍延长育龄女性产假、出台男性护理假、完善计生公共服务等。但生育政策尚缺乏相互支撑的整体性配套措施。因此，整体性治理的思维需要大力倡导并积极进行实践探索。具体而言：

1.建立跨部门协调合作机制

中国的低生育率问题正受到人口不婚比例提高、结婚年龄推迟、离婚率上升等社会问题的叠加性影响而日益变得复杂化

张永梅：《职业女性的两孩生育意愿及其政策启示——基于“知识女性”与“其他女性”比较的视角》，《浙江社会科学》，2018年第12期。。

依据整体性治理理论，提升育龄女性生育意愿的核心问题是解决好女性生育与职业发展的冲突，因此亟需展开跨部门协调行动。政府管理“碎片化”及部门“本位主义”的存在，导致政府各部门在制定生育相关公共政策时，很少会进行跨部门的沟通与协调。这也就很容易导致政策目标的冲突、政策间的配合度低或是资源浪费等问题。实际上，育龄女性的两孩生育决策绝不是简单的生育意愿问题，它与女性生育权益保障有关，也与托幼服务的可得性密切相关。但是，前者由人力资源与社会保障部门负责，后者由教育主管部门、计生部门等负责，两个部门在决策時缺乏协调与联动机制。毋庸置疑，只有人力资源与社会保障部门保障女性的生育津贴、产假及平等就业权等权利以及落实男性“生育假”及生育津贴政策，并且教育和计生部门等推动提供普惠性优质托幼公共服务体系才能在完整意义上支持家庭的幼儿照料功能。与生育相关的部门只有建立部门间规范长效的合作机制，才能出台相互支撑的整体性配套公共服务。具体而言：

（1）网络化结构组织的建立。虽然整体性治理所倡导的网络化结构组织不是主要依靠行政机制运作，但是在当下的条件下构建网络化组织，最初仍需行政的力量去推动。为适应老龄化、少子化的人口发展新常态，政府有必要在卫健委内设置 “人口监测与家庭发展”部门，功能主要是执行人口发展战略、制定人口发展政策体系，赋予该组织综合决策功能和内部协调功能，使之比原来的科层制组织更具灵活性和反应性，更能适应变化了的生育观念、消费文化等。

（2）跨部门协调机制的建立。协调行动的前提是协调价值观，政府要扮演新型生育价值观塑造与构建的引领者角色。跨部门推动现代生育观念的转变和新的生育文化的生成是跨部门协作行动的共同价值所在。生育观念和文化的转变不是偶然的，有其自身的演变规律。目前社会生育观念转变处在传统主导型、政策主导型向利益主导型相互交织的时期。人们的思想认识、行为方式日趋分化，不同层次的利益和需求并存，这一时期是生育观念实现根本性转变的关键时期，引导和促进这个阶段的社会生育观念转变至关重要。通过社区活动、借助新媒体等多种方式，积极宣传“两孩”政策对国家和家庭的长期利益所在，并切实通过对“两孩”家庭的支持，增强其家庭发展能力。此外，地方政府应利用正在进行的“放管服”改革深入推进的契机，对生育相关公共服务的政策目标、政策手段进行整合，减少不必要的行政环节，提高政策间的相互协调性和政策效果的有效性，从而改善生育公共服务的整体效率和质量。

2.建立多方共担的生育社会成本分担机制

一直以来，育龄女性是生育成本的主要承担者和直接承担者。随着女性参与社会经济活动的增加，极大地提升了社会生产力和经济活力的同时，也给职业女性带来了新困境。在“全面两孩”政策实施的新时代，政府应强化整体性治理思维，发挥“性别的想象力”马骏：《公共行政学的想象力》，《中国社会科学评价》，2015第1期。，围绕“化解女性生育与职业发展冲突”的核心问题，建立政府、用人单位和家庭共担的生育成本社会化分担机制，这样的分担机制依托于已有社会生育保险制度的改革与完善。具体而言：

（1）完善生育保险待遇的内容和支付方式。一是保障生育待遇的社会公平。规范女性生育的医疗待遇，实现生育保险的全面覆盖，规范女性法定产假期间的生育津贴。二是明确并落实男性的“护理假”及待遇，男性陪护假期间的津贴由生育保险基金支付。三是完善生育待遇的支付方式。建议以家庭为单位发放生育津贴，不论男女，只要参加生育保险都能够享受生育津贴。这样既能为未就业的怀孕女性提供基本保障，也有利于缩小男女用工成本之间的差距，从而减少女性在就业过程中遭遇的性别歧视。

（2）利用生育保险负担税降低雇佣女性的附加成本。对于女职工较多的企业，可以利用税收调节政策来激励和约束其行为。根据男女职工的比例和生育补偿费用数额等因素，确定减税和附加税标准。例如，对女职工超过一定比例的企业减税，这样相当于给予因雇佣女性而支付“性别成本”的企业以合理的补偿。反之，对在雇佣行为中歧视女性的企业加大惩罚力度。

（3）改革生育保险的社会筹资模式。生育保险的筹资模式决定了相关主体的社会责任。目前的社会生育保险没有政府公共财政支持，这不仅会导致生育保险基金出现偿付能力不足的问题，还可能导致地方政府忽视监管生育保险的问题。政府应改革当下的生育保险筹资模式，由过去完全由用人单位缴费的模式改由用人单位缴费和政府财政补贴共同出资的筹资模式，推进政府和企业共同分担社会生育成本。因此，可以效仿养老保险、医疗保险的筹资模式，使公共财政能在生育保险基金不足的情况下补充进来，保证生育保险的待遇偿付，同时也减轻企业的生育社会成本。

3.多部门协作提供普惠性托幼服务体系

过去以行政命令或法律的方式，单方面强调增强对女性的生育权和就业保护的思路，常常会带来“上有政策、下有对策”的不良局面，并导致用人单位对女性就业性别歧视更为隐性化。只有真正树立整体性治理的思维，并通过生育相关公共服务的整体性提供，才能从根本上减少对育龄女性的就业性别歧视行为。具体举措包括：

（1）政府主导强化托幼公共服务体系建设。优质普惠的托育服务引导是影响育龄女性生育决策及职业发展的重要因素。发达国家如荷兰、加拿大、瑞典等国家都通过建设托幼服务体系和给予家庭托儿津贴来支持育龄女性的职业发展。我国也有必要逐步将0-3周岁的托育服务纳入公共服务体系。国内如江苏已经制定和出台了婴幼儿早期教育发展规划的规范性文件。其他地方可借鉴国内外有益的经验和做法，明确政府牵头部门，统筹协调相关部门，统一管理责任和监管职能，建立以公共财政投入为主的多元化多层次的托育公共服务体系。

（2）政府监管托幼、保姆市场的规范发展。私人托育服务是公共托育服务的重要补充。应明确托幼机构在人员资质、安全保障、服务内容、卫生条件方面的建设、管理和监督标准。做好现有机构的增量和提质工作并测算、规划托幼机构的供给量，有计划分年度改造低水平办学的托幼机构，满足幼儿在家门口附近上托幼机构的需求。此外，有必要促进家庭保姆行业的规范发展。例如，可借鉴法国实施的0-3周岁“合格保姆制度”，加强对婴幼儿保姆服务从业人员的培训和监管，提升其从业素质和水平，为家庭提供专业化的优质的婴幼儿保姆照料服务。

（3）政府引导和鼓励社会资本进入托育行业。为支持育龄女性产后顺利返回工作岗位，政府可引导达到一定规模的单位为员工建立托幼机构，以此解决女员工哺乳、幼儿照料及学龄前儿童“入园难”问题。对于能力不足的用人单位，可推动其与其他用人单位或是附近的社区进行整合资源并合作提供。政府也可以通过税收减免、提供场地或购买服务等方式吸纳用人单位、社会组织举办托幼机构，为员工提供普惠性的优质托育服务严静：《社区托育园：促进女性就业的理论谱系与建构实践》，《中国社会科学报》，2019年11月19日。。

4.构建推动“家庭发展”的多层次家庭政策体系

家庭是社会的基本组成单元，是人口再生产的载体张秀兰、徐月宾：《建构中国的发展型家庭政策》，《中国社会科学》，2003年第 6期。。习近平总书记多次强调家庭建设的重要性，将家庭视为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点中共中央国务院举行春节团拜会：《习近平发表重要讲话》，《人民日报》，2015年2月18日第1版。。但是，我国当前缺乏涉及家庭福利的家庭政策，更遑论拥有完整的多层次家庭政策体系了。以“家庭为中心”的家庭政策体系应当成为中国未来社会建设和民生领域深化改革的最重要领域之一。因此，要使“全面两孩”政策真正落地，就有必要将“家庭政策体系”纳入“民生”社会治理体系中。

（1）给予母親恰当的时间支持。时间支持是指在孩子出生前和出生后对生育主体提供的假期保障。已有研究表明，0-3岁是人的大脑发育的关键时期。幼年的各种经历为其健康、学习和行为设定的轨迹可能会贯穿一生岳经纶、范昕：《中国儿童照顾政策体系：回顾、反思与重构》，《中国社会科学》，2018年第9期。。其中，3岁及以下儿童的融洽母婴关系对于儿童成年后的人际关系能力至关重要。可以参照国际上通行的做法，通过带薪产假、弹性工作制的实施等支持女性平衡好儿童照顾功能和职业发展功能杨芳、郭小敏：《 “全面二孩”对职业女性的影响及政策支持研究——基于工作与家庭平衡的视角》，《中国青年研究》，2017年第10期。。

（2）给予隔代照料者激励和支持。在隔代照料和教养已成为中国当代家庭照料幼儿的主流大背景下，政府有必要基于家庭收入水平、子女数量和孩子年龄等因素，给幼儿的隔代照料者一定的隔代照料津贴或老年医疗补贴等。同时，针对隔代教养者育儿能力不足的问题，引导和鼓励专业的培训机构或是社区基于育儿需求组织具有丰富育儿经验的人员，为隔代照料者提供定期的培训和辅导。

（3）促进家庭内部分工的协同。由于相当数量的职业女性肩负着操持家务和职业发展的双重负担，有必要基于家庭发展的理念，通过完善男性育儿假制度促进男性参与婴幼儿照料等家庭事务Anderson， Thomas， Hans-Peter Kohler， Low Fertility Gender Equity，Population and Development Review， 2015，35（4）：381-407.。当前，自2018年江苏省首推男性“15天”护理假和“5天”的育儿假之后，国内其他省份也陆续出台政策来支持男性参与幼儿照顾。未来，可学习西方国家设置更加灵活的男性育儿假。如，法国男性可以享受2周带薪育儿假，另设2年不带薪的育儿假。也可学习韩国、日本允许男性在育儿期间申请缩短每天的工作时间至6小时。而对于拥有3岁以上孩子的家庭，可通过带薪假期配合提供托育服务体系等来帮助父母共同完成育儿责任Peter Moss，“What Place for‘Care in Early Childhood Policy？”in L. Miller al.eds.，The SAGE Handbook of Early Childhood Policy，London： Sage，2017，pp. 256-267.

Billingsley， S. and T. Ferrarini，Family Policy and Fertility Intentions in 21 European countries，Journal of Marriage and Family，

2014， 76（2）：428-445.。通过男性育儿假的完善，不断降低女性的照料压力，为女性化解生育与职业发展冲突提供环境支持。

（责任编辑：林赛燕）