南京市建邺区营商环境制度评价与优化研究

宗 文，霍映宝

（南京财经大学工商管理学院，江苏南京 210023）

0 引言

中国经济高质量发展离不开高质量的营商环境的支撑。世界银行（以下简称“世行”）发布的《全球营商环境报告2020》显示，由于大力推进优化营商环境改革，中国营商环境全球排名在190个经济体中位列第31名，连续两年被评为全球营商环境改善幅度最大的十大经济体之一［1］。世行发布的一项报告表明：良好的营商环境会使投资率增长0.3%，GDP增长率增加0.36%，可见良好的营商环境在促进经济发展中的重要性。作为改革创新的表现形式，优化营商环境是近年来扩大开放、实现高质量发展的重要战略抓手。营商环境的核心是制度环境［2］，在优化营商环境的路径选择中，制度供应是基础，需要建立起适应现代市场经济体系的公平公正、合理高效的营商环境制度体系，为企业为经济高质量发展保驾护航。

2019年是南京市招商引资突破年，建邺区高度重视并着力打造营商环境最优区，围绕政务公开、政策兑现等重点领域，推出一批首创性、引领性的制度成果，以高质量的制度供给为优化营商环境提供支撑。2019年实现地区生产总值突破1 000亿元，增长8%以上，主要经济指标增幅始终位居全市第一方阵。作为全市重点打造的现代化国际性城市中心和城市客厅，建邺持续深化改革，构建创新生态，优化营商环境，扩大对外开放，已成为世界了解南京的窗口、南京接轨国际的前沿。但对标先进城区，营商环境的制度化建设还需要进一步加强，营造一流的营商环境制度体系。因此建邺区积极引入第三方，聚焦基于市场主体感知的营商环境制度评价。营商环境制度评价，实质上关注的是这种制度供给能多大程度上实现对市场主体的权利保障。为确保评价独立性、有效性和科学性，应坚持企业主体地位，使得企业成为营商环境制度体系好坏的最终评价者。评价的核心在于如何规范处理好政府与市场的关系。开展营商环境制度评价的目的是摸清营商环境制度体系的建设现状，找出制度体系建设存在的问题及关键制约因素，以便下一步有针对性地进行政策干预，为持续优化营商环境提供制度供给支撑。评价的终极目标是提高企业“获得感”，实现“企业满意”。

1 建邺区营商环境制度评价指标设计

1.1 关键术语界定

学者对截至2019年我国营商环境建设研究进行了综述，并指出我国开展一系列营商环境改革完善措施，为中小企业创造良好的营商氛围；并且学术界对营商环境未形成统一定义，只在不同角度对其进行解释［3］。娄成武等［4］研究表明，市场经济的主体一般包括政府和企业，其中，政府在营商环境制度建设中的作用体现为制度供给、产权保护等，而市场主体（企业）作为政府和营商环境的“顾客”，才是营商环境制度的最佳评价者，因此基于市场主体主观感知的营商环境评估是不同于世界银行等评估模式的探索。

本文梳理国内外文献，基于“市场主体”即营商环境制度评价主体的思维，采用广义概念标准，将营商环境定义为：一个地区的市场主体所面临的包括政务环境、市场环境、创新环境、法治环境、基础设施环境、生态环境等在内的发展环境。进而将营商环境制度定义为：政府为市场主体所提供的各种细分环境制度的一整套外在表现。

1.2 评价指标设计

本次评价以建邺区为评价对象，坚持问题导向、需求导向，通过先期实地走访、开放性调研，选取一定比例和数量的市场主体，充分了解不同利益相关者（包括政府部门、市场主体）对营商环境的理解和认识。在此基础上，采用广义营商环境制度的评价标准，借鉴国际和国内相关研究使用的评价指标体系［5-6］，结

合营商特色，建立基于市场主体感知的建邺区营商环境制度评价指标体系，如表1所示。基于市场主体感知的营商环境制度评估指标框架关注影响建邺区企业投资经营等活动的营商环境制度的创新落地效果。评价内容包括政务环境制度、创新环境制度、市场环境制度、法治环境制度以及社会环境制度5个一级指标以及网上政务服务、正面清单政策、市场准入制度、执法监管机制等19个二级指标。全面评判影响市场主体决策和经济活动的制度、政策及其实施情况的满意度，旨在提供稳定预期、公平高效的制度供给保障，切实提高企业获得感，为打造营商环境最优区提供科学制度供给支撑。

2 建邺区营商环境制度的总体评价结果与比较分析

本次评价采取实地走访、现场调研和线上调研的方式，共调研并收集了287份有效企业调研材料；评价对象主要为不同类型、不同规模、不同行业性质以及到建邺区年限不同的企业。基于评价内容的专业性，以及现实条件下调查的企业理性表达偏好的能力，在获得评价过程中尽量做到一对一或面对面的调研解释和沟通，以降低理解误差，解决评价的公信力与技术上可操作性的矛盾。基于市场主体的感知满意度，得到本次评价结果。

表1 检验后的营商环境制度评价指标体系

2.1 总体评价结果分析

2019年12月，通过问卷调查方式，市场主体对建邺区营商环境制度的感知度总体评价分数为86.39分，说明建邺区整体的营商环境制度建设较好，企业比较满意。图1显示：5个环境制度维度上，凸显出企业对社会环境制度供给评价相对最满意，得分最高为88.15，其他4个细分环境制度评价的满意度差异较小，即政务环境制度得分86.86，法治环境制度得分85.92，创新环境制度和市场环境制度的评价分别为85.52和85.49。二级制度指标中，政务大厅服务、信用管理、社会环境制度优势明显，而网上政务服务、金融服务体系和企业发展专项扶持政策的制度评价存在细分市场主体的感知不均衡差异。整体来看，建邺区营商环境制度供给现状存在不均衡差异。

2.2 细分市场评价结果分析

比较分析细分市场主体对建邺区营商环境制度评价的满意度。图2显示：民营企业满意度最高，且在5个环境制度维度上得分较均衡，国有企业和外资企业总体较满意，其次是混合所有制企业相对满意。其中，民企作为营商环境的最佳评价主体，对营商环境制度供给质量总体评价高于国企，凸显在政务、创新和社会环境制度供给方面，但在市场和法治环境制度评价上稍低于国企的满意度。这反映出建邺区营商环境制度建设取得了较满意的成绩，民营企业作为最主要的评价主体，对建邺区整体的营商环境制度体系给予了较高的评价，同时也提出了更高的满意度期待，即进一步统一公平公正的市场体系建设；完善新兴产业和垄断行业的市场准入制度；更快捷地解决经营发展中的融资问题；更高效的法律监管和法律服务制度体系建设等。

图1 营商环境制度评价各领域得分

此外，不同行业之间比较分析。图3显示：科技服务业和信息技术服务业对营商环境制度供给配套服务的整体评价最高；其次是金融业、商务服务业、制造业、建筑房地产业等；社会服务业对营商环境制度整体评价较低。不同行业的企业对政务环境制度和社会环境制度评价较满意。其中，制造业对营商环境制度供给的不均衡感知较明显，在政企沟通机制和市场环境制度方面改善预期较强；金融业和商务服务业则分别对科技和人才服务、金融服务体系和司法机制的制度供给需求显著；社会服务业的营商环境制度整体评价方面存在较高的提升空间。

图2 不同企业类型营商环境制度评价得分

图3 不同行业对营商环境制度评价得分比较

3 建邺区营商环境制度体系的优化路径

营造一流的营商环境制度体系，为企业为经济高质量发展保驾护航。下一步，更加开放的新建邺需要在3个方面上持续发力。一是尊重市场主体需求，补两个短板：一方面补市场化法治化营商环境制度短板，提升民营企业满意度，另一方面提升创新环境制度需求供给，激发整体市场活力和企业创造力；二是有为政府做好顶层设计，加强制度建设的连续性、标准化和政策透明度；持续推进制度创新，打造营商生态服务圈；三是协同“市场-政府”有效机制，把制度优势转化为发展优势。

3.1 尊重市场主体需求，补营商环境制度短板

市场主体(企业)是营商环境制度的有效评价者。

（1）着力补市场化法治化营商环境制度短板，提升民营企业满意度。本次评价主体的主要来源也是民营企业，由于建邺区近年来大力支持科技创新，科技类民营企业比例激增，迫切需要紧扣民企需求，着力补民企感知满意度较低的市场化法治化营商环境制度短板。一是推进统一开放、竞争有序的市场机制建设，学习上海推动实施《市场准入负面清单》，放宽有利于区域产业升级的准入条件。二是进一步推进公正监管，对建邺的共享经济、数字经济、人工智能、智能制造等新产业新业态实施包容审慎监管，促进新兴产业持续健康发展。三是加强对民营企业的要素供给和服务能力，落实好建邺区中小微企业的普惠政策和专项扶持措施，创新金融桥接服务机制，积极推进“信用+大数据+营商环境”融合建设，助力企业发展壮大，全面提升民营企业满意度。

（2）提升创新环境制度需求供给能力，激发各类市场主体活力和创造力。建邺区在创新名城建设中一直走在前列，着力构建创新生态体系。但是调查结果显示，除了科技服务和信息技术服务类民营企业对创新环境制度供给的感知较满意，其他金融业、商务服务业、制造业、社会服务业（卫生教育文化）和外资企业对创新环境制度供给的满意度评价均较低。实际上，非科技型企业仍然占有一定比例的市场份额。因此，应重视创新环境制度需求的供给实效，增加非科技类企业对创新环境制度的普惠度，通过做好接轨国际的创新保护基地，强化高端人才政策支撑，增加各类企业创新人才要素供给。

（3）补传统产业发展制度短板，以智能化应用推动传统产业更加智慧，发展“传统产业+智慧”的新型产业。调查结果显示，社会服务业对建邺区营商环境制度的整体满意度存在较高的提升空间。应聚焦数据开放和集成应用、采纳智慧科技，以智能化应用推动传统产业更加智慧，发展“传统产业+智慧”的新型产业。一是积极推进5G通信建设和商用，着力推进5G与金融、工业等智能产品的融合；二是重视人工智能行业与制造、商贸等传统行业的深度融合，打破与传统行业企业的合作壁垒，推进传统行业与数据经济的共同、安全发展。全面加快建设智慧社区、智慧养老、智慧医生、智慧文化馆、智慧体育馆等建设，并整体推动智慧城市示范区建设，推进传统产业创新发展。

3.2 有为政府做好顶层设计，持续推进制度创新

（1）做好营商环境制度建设，根本是处理好政府和市场的关系。坚持市场本位，有为政府注重顶层设计，发挥政府的高效监管，突出规则与运行的透明化、专业化、标准化。坚持“有所为”，加强制度建设的连续性、衔接性和政策透明度；同时还要“有所不为”，即政府减少对市场主体的直接干预，加强制度的标准化建设。

（2）着力推动“制度创新+营商环境”，做好制度供给、服务供给，打造营商生态服务圈，充分释放制度创新红利，推进高质量发展。一是做优“互联网+政务”模式，继续推进政务公开规范化标准化建设，以智慧应用为支撑，全面提升政务服务质量；探索下沉式基层治理模式，疏通企业堵点，提质政务公开、政企互动，从而打造政务服务生态圈。二是做优创新生态，政府如何顶层设计助力创新生态体系建设是营商环境制度建设的重要战略节点。由于创新生态制度环境是多层次的动态系统，涉及制度因素众多，结构复杂，必须以生态链的角度建立创新引进和培育的良性制度体系。建邺学习深圳上海等地先进经验，借力“创邺英才计划”“建邺书房”“互联网党建中心”等，培育发展了建邺创新文化。下一步，在创新生态引培方面要迈出更大的步伐，坚持“全面+重点”的原则展开。着力全面建构包括市场信用、资源配置、专利保护、成果转化机制、产业政策、市场制度等在内的创新生态链制度体系；同时由于技术创新必须有健全的金融制度、市场制度等，还需重点建立孵化转化平台、投融制度、完善集聚和配置资源要素的方式机制，真正形成体制化机制化的一流创新生态。三是完善科技金融服务体系，探索“全面性、全过程、多层次”的建邺金融服务模式体系，打造金融生态服务圈。

3.3 协同“市场-政府”有效机制，把制度优势转化为发展优势

营商环境改善不是政府单方面推动的结果，而是市场主体与政府服务形成良性互动。建邺区抓住对接江北自贸区实现开放型经济联动发展的战略机遇，借鉴最新制度创新成果，结合自身发展实际，着力推动自主改革创新：“加快转变政府职能”，不断深化“放管服”，复制推广自贸区中“证照分离改革全覆盖，多证合一”等创新性制度试点，聚焦企业办事全流程便利，破解优化营商环境中的体制机制难题，在政府服务能力建设上取得新突破；“投资自由化便利化”，借鉴并复制自贸区投资自由化便利化试点政策，结合本区实际逐项梳理，确保政策落地生效，同时在主导产业和重点领域（如新兴服务产业）探索建立吸引外资的促进体系，形成建邺优势；“推动创新驱动发展”，探索配套科技金融服务制度创新等举措，高质量推进“四新”行动，聚焦“金融+数字经济+人工智能”主导产业，加快培育发展新动能，打造数字经济产业地标。

通过“有效市场”和“有为政府”的协同作用机制，政府市场形成合力，持续完善建邺区稳定公平高效的营商环境制度体系，进一步把制度优势转化为治理优势、发展优势、创新优势、竞争优势，充分释放制度红利，才能源源不断地为企业为地区经济高质量发展提供高质量的制度供给，实现经济“水沃鱼肥、鱼跃水活”的良性循环和持续优化。