海南自贸港金融监管建设对于“监管沙盒”制度的引进

【摘 要】 近年来，金融科技的迅速发展构建出全新的金融业态，在带来前所未有的发展机遇的同时，也带来了相应的新型风险。面对不断涌现的新型金融风险，我国现有的金融监管体制弊端显现。在金融创新与守住系统性风险的平衡中，“监管沙盒”机制为各国提供了一个先验的防范风险的举措。海南自由贸易港建设作为国家的重大战略，学习借鉴国际自由贸易港的先进治理模式是其应有之义。“监管沙盒”制度的引进对于海南金融业发展具有重大意义，如何将使该制度更为契合海南省情则需要进一步讨论。

【关键词】 监管沙盒;金融科技;金融监管

随着金融领域的科技创新，使得金融市场和金融服务业不断涌现新产品、新技术、新业务、新模式。我国既有金融监管体制的变革难以及时跟进金融科技运用所导致的一系列变化，由此出现了金融监管在时间维度、空间维度和监管能力上的缺位及不足，如何有效促进金融科技的创新与把控其中的风险成为我国金融监管的难题。监管过严会影响金融效率提升，阻碍行业发展;而监管不足则会导致行业发展乱象，责权不明，风险累积导致经济损失事件频繁发生。各国为解决上述難题，在监管理念、监管模式及监管手段等方面均作了有益尝试，其中“监管沙盒”制度受到了监管机构的青睐。海南自贸港建设正如火如荼的展开，从中央对海南全面深化改革开放的试验区定位来看，海南“先行先试”的政策导向与“监管沙盒”发展路径具有极高的契合度。“监管沙盒”制度对于海南自贸港金融机构的引进及金融体量的发展壮大具有极大的优势。

一、“监管沙盒”概述

（一）监管沙盒的产生

沙盒最早是一种计算机术语，用于为运行中的来源不可信、具有破坏力或无法判定程序意图的程序提供隔离环境和实验。英国前首席科学顾问Mark Walport首次将沙盒概念融入金融领域，他建议金融服务行业建立试验机制，认为这个机制能够让整个行业从中受益。随着理论层次的不断深化，2015年11月，英国金融行为监管局（FCA）首次推出沙盒监管法律制度，致力于打造兼容金融创新和风险防控的监管空间。该空间由监管当局设立的，在保护消费者权益、防范风险外溢的前提下，主动放松监管要求，减少对金融科技创新的规则管控，为金融科技企业、金融消费者和监管部门提供一个“安全空间”，扶持金融科技创新发展，实现金融科技创新与有效管控风险双赢的监管方式。英国FCA发布《监管沙盒》的报告将监管沙盒界定为“金融业者可以在‘豁免于现有法律监管措施的前提下测试创新性产品、服务、商业模式和运作机制的安全空间”。它的作用有三个方面：一是为金融科技创新提供扶持;二是维护金融稳定，强调金融消费者保护;三是应对金融监管发展趋势，探索新的监管模式。

（二）各国“监管沙盒”的经验

“监管沙盒”一经推出，得到了广泛应用，新加坡、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、巴林、阿布扎比、美国、科威特等国家纷纷试行“监管沙盒”制度。“监管沙盒在创新的测试过程中嵌入了监管者的审核、监督、评估以及对消费者保护的要求，不但能够保证最终进入市场的都是真正的创新，而且让创新在较大限度内得到测试的同时，还有效减少了潜在风险的扩散[1]。”根据各国目前“监管沙盒”制度的构建情况，应当明确“创新+风控+消保”三重金融监管目标。

从监管主体来看，英国、澳大利亚、新加坡的沙盒监管制度的监管主体在监管职责和监管功能上有较大的相似性，其监管主体履行一定金融行为监管和微观审慎监管职能。英国通过金融体制改革形成宏观监管与微观监管结合、审慎监管与行为监管共存的“双峰”金融监管体系。FCA相对独立于“超级央行”，但接受英格兰银行的指导，FCA的监管机构结构设置与金融科技的混业结构十分契合，这决定了FCA有能力担当专注于金融科技监管的沙盒监管制度的推行之责。同样的，澳大利亚亚证券与投资委员会（ASIC）是澳大利亚综合性的金融监管机构，负责金融消费者保护、金融市场监管和金融服务监管三项职能。[2]新加坡金融稳定管理委员会则不仅负责金融机构监管，也担当宏观审慎监管之责。由此可见，各国各地区沙盒监管制度的运转背后离不开相对完备的现代金融科技监管体系，特别是离不开能够执行跨行业跨区域金融监管任务的监管机构。我国沙盒监管制度的运转同样需要一个综合性金融功能监管机构作为后盾。我国目前已经建立了以“一委一行两会”为核心的金融监管体系，其中金融稳定发展委员会承担各金融行业的监管协调和行为监管的职责，其是否能够可以成为沙盒监管制度的监管者主体值得进一步探讨。

从监管对象来看，各国都顺应金融科技发展情势进行了相应调整。其中，在申请主体要求上英新澳三国均将非正规金融机构，特别是新兴金融科技公司纳入到申请主体，根据英国 FCA的报告，前两批沙盒试验中初创科技公司占比超过了3/4，而在澳大利亚监管者甚至允许自然人作为沙盒试验的申请者，这一趋势实则体现了当下科技公司深度参与科技创新的趋势。在受试创新类型的要求上，除澳大利亚禁止复杂金融产品进入沙盒外，其他两国也允许绝大多数金融科技创新参与沙盒测试。沙盒监管制度比起传统金融监管制度在监管对象范围上的扩展更加契合当下金融科技发展的特点。对于我国而言，我国金融领域，特别是金融科技领域的参与主体结构在过去十年发生了巨大的变化，大量金融科技公司参与到金融领域中来，金融脱媒现象愈演愈烈，引起监管空白、重复监管、监管套利等诸多问题。因此，在我国沙盒监管制度的构建过程中应当考虑将金融科技公司纳入到监管框架之内。

二、海南引进“监管沙盒”制度的必要性

大数据、云计算和区块链等金融技术的运用，也对我国金融监管提出了更高水平的要求，海南自贸港作为我国先进制度先行先试的桥头堡，引进“沙盒监管”制度具有得天独厚的优势，其必要性包含三个方面。

（一）有利于现有监管体制的改变

与蓬勃发展的金融科技相比，我国金融科技监管显得尤为捉襟见肘，监管机构一方面面临着后危机时代金融监管体制改革的压力，寻求监管的路径转变。我国金融科技跨越多重业务、多层市场、多个领域的特点十分明显，存在监管盲点从而形成监管套利。另一方面，金融科技领域乱象频现，金融科技监管欠缺统一的监管标准，监管机构面对着如何平衡系统性风险与金融科技创新的新金融监管命题。如何走出金融监管治乱循环，如何在金融体制改革的背景下谋求金融科技监管的路径转换，演变为金融监管治理的重点和难点。金融与现代科学技术的逐步融合发展，对金融业态创新、推进金融业发展和我国经济发展都有着极为重要的意义。上海、深圳、四川等地已相继探索了类似于沙盒监管模式，并且海南省区块链监管沙盒和容错纠错机制也在推进当中。这说明海南省政府已经注意到了监管沙盒模式对于技术创新所带来的巨大助推作用并意图进行制度实践。区块链监管沙盒虽然与金融监管沙盒仍有一定程度的区别，但其本质上对于放松管制鼓励创新的理念路径是一致的，已经准备落实的区块链监管沙盒能够为监管机构提供更多的第一手资料，从而使得金融监管沙盒的开展更加容易。地方金融监管部门具有地缘优势，监管半径短，能够对当地的金融机构进行具有针对性、差异性的监管，能够在维护区域金融稳定的前提下促进金融创新发展。沙盒监管符合前瞻性监管、功能监管、试验式监管等现代金融监管理念，符合现代金融科技时代的监管理念。其制度引进为弥补地方监管人力的不足、打破信息壁垒、应对地方金融创新，从而为地方金融监管的困局带来新的解决之道。

（二）符合自贸港制度建设步骤

监管沙盒制度属于先行试点、探索经验而非全面推倒重新架构，符合我国改革开放以来的路径经验——试点、调整、完善、全面推广。监管沙盒制度演化发展的路径，与目前海南自贸港制度框架的建立发展路径完美契合，在构建理念上具有相似性和相容性。海南自贸港制度建设少不了对域外先进经验的借鉴吸收，“监管沙盒”就属此类。国内外学者普遍认为，金融与科技的融合在拓展金融广度和深度的同时，也使技术风险和操作风险更加复杂，甚至可能诱发系统性风险。基于海南岛的地理位置以及金融业体量，适合开展相关的试点工作，假使出现系统性风险，对我国其他地区的影响相对有限，金融风险能够及时控制在较小范围。并且自贸港建设，其中少不了离岸金融业务的实践，相比于我国其他地区的“监管沙盒”试点，海南建设“监管沙盒”所能创新的业态更为丰富，为发展离岸金融，乃至为我国金融开放做出贡献。差异化监管，对金融科技创新和金融风险管控而言是一种较好的权衡机制。对于金融科技企业来说，可以提前得到一系列运行数据和反馈，以便据此对产品或服务进行改进，更重要的是可以提前熟知业务风险、监管态度和潜在的监管要求。

（三）有利于提升海南金融业竞争力

从对标全球最高标准、结合当地实际和当地特色考虑，引进监管沙盒制度有利于吸引国内外金融机构在海南开展金融科技创新，从而提升海南金融业体量增强海南金融业竞争力。在海南岛试验探索，形成金融科技领域内海南自贸港建设的“弯道超车”趋势。另一方面，构建监管沙盒法律制度对于金融创新企业有着重要意义，它可以帮助企业很大程度上降低监管成本，鼓励企业进行金融创新。它可以帮助金融创新企业尽可能快的进入市场，使产品落地，提升创新产品进入市场的效率，有助于缓解信息不对称和弱势群体长期面临的融资难、融资贵问题。“监管沙盒”机制搭建了监管机构和创新企业之间沟通的桥梁，这无疑为金融监管者与金融科技企业之间的友好型治理提供了基础。这对于海南自贸港营商环境的持续优化奠定了制度基础。基于监管沙盒保护金融消费者的原则框架，制度建立后一些相当体量的机构投资者将会进入海南金融市场并在金融产品创新领域进行投资，着也为海南金融市场带来了新鲜血液。更多的创新型金融产品的扩大供应，很大程度上改变了之前的严格监管理念所导致的很多创新型产品因为金融监管不确定性以及监管的硬性规则无法满足而在初创期就夭折的情况，为金融创新产品在创设初期合理控制金融监管风险从而进行合规化调整并最终进入市场提供了机会。[3]

三、域外“监管沙盒”经验对海南的启示

（一）完善顶层设计

我国业已形成“一委一行两会”为核心的中央金融监管体系，体现了行为监管和监管协调的金融监管体制变革理念。国务院金稳委位于监管顶层设计关键地位，这也决定了它的职能的全局性和战略性”[4]，事实上金稳会是具有强大金融监管协调功能的监管决策机构，它的职权和职能决定了其可以成为我国金融科技沙盒监管制度的主要实施主体。鉴于我国金融科技发展情况与监管资源的区域不平衡性，以及金融科技监管的特殊性，应当合理配置中央与地方在沙盒监管制度的监管范围，充分发挥地方监管机构在创新监管模式上的能动性。因此，可以由省级金融监管机构负责监管沙盒制度的具体管理工作，给予其一定的金融创新试验项目的审查权和大部分金融科技企业金融创新项目的全程监管权，并要求其向中央金融稳定发展委员会报告工作。对我国而言，应坚持目标定位先行，突出规划引导作用。要重视规划引领，建立健全“监管沙盒”机制整体发展纲要、发展目标、基本框架、指导思想和原则;明确监管需求和应用场景，中央和地方的监管部门和责任单位应当根据实际情况评估监管需求和金融科技创新企业需求，以目的为导向提供相应豁免和放松监管;鼓励市场供给，从宏观视角引领“监管沙盒”机制工作原则的构建，在最大限度上激发我国金融科技的创新活力，打造“中国版监管沙盒”的政策框架，统筹现有法律框架和未来创新法规。

（二）加强机构间沟通协调

各国和地区在“监管沙盒”制度设计上也体现了目标导向型监管理念，强调同相关行业保持密切的沟通，以实现灵活的金融监管。可借鉴澳大利亚监管沙盒经验，由国务院金融稳定发展委员会金融科技创新中心专门负责“监管沙盒”协同发展生态的顶层设计和制度安排.探索适合“监管沙盒”机制的工作协调机制，尤其是监管机构、金融机构、金融创新企业、学术研究机构和第三方平台等之间的作用链条，通过实践寻找金融科技监管的弹性边界，平衡创新和风险，不断研究新情况、解决新问题，为“监管沙盒”体制、机制、理念、步调和标准的不断完善和协调统一探索新路，实现耦合共赢。要协调“监管沙盒”与现行法律法规的关系，在授权或监管豁免等方面符合现行的法律法规条款，避免与上位法冲突，“监管沙盒”的测试过程也要在法律框架下展开，强化各监管测试主体之间的行为规范。设立辅导与咨询机制：在沙盒监管试验进程中，监管者应当有义务提供相应的辅导服务，有义务解释相关监管规则，减少监管者与被监管者之间的信息鸿沟。受试机构或公司参与测试方案拟定：测试机构或公司可以参与到沙盒方案的细节讨论，但最终决定权应当归为监管机构。定期报告制度：监管者应该保持与受试企业之间的监管互动，要求受试企业定期向监管者汇报试验动态，对于试验环境的重大变化，双方应当通知對方，以便尽快解决问题。

（三）明确金融消费者权益保护原则

金融监管立足于金融安全、金融效率和金融消费者保护三大监管目标，分别对应监管机构、金融机构和金融消费者三大主体，其中金融消费者是金融交易市场最具有活力的环节，直接影响了金融市场的运作效率和运作稳定性。在构建沙盒监管法律制度应当格外重视金融消费者保护，并与我国金融消费者立法及实践相结合。在健全消费者权益保护机制方面，首先对金融消费者进行风险评估并划分类别，有一定经验、资产，并能承受一定风险的消费者才能进入筛选;其次要签署书面同意书，禁止以捆绑、强制等方式强迫消费者参与;最后要注重保护金融消费者的财产安全权、依法求偿权和追诉权，地方金融监管部门应当与法院等相关行政判决主体保持紧密沟通，避免推诿责任或联系不畅。在沙盒测试过程中不断完善风控机制，利用监管科技等手段及时发现风险和隐患并制定解决方案。此外，应当由金稳会设立沙盒试验金融消费者保护专项基金，如沙盒测试机构最终无法向沙盒消费者提供全额补偿或者赔偿，该基金应向消费者履行替代补偿责任，在此基础上，待时机成熟后建立金融消费者补偿保险制度，基金运作模式逐步退出直至由市场完全消化此类风险。

【参考文献】

[1] 胡滨，杨楷.监管沙盒的应用与启示[J].中国金融，2017（02）.

[2] 何倩. 论我国金融科技沙盒监管法律制度构建[D].华中科技大学，2019.

[3] 王策. 论监管沙盒的法律制度构建[D].河北经贸大学，2019.

[4] 金稳委的使命[J].中国金融，2018（14）：3.

作者简介：胡伟琪（1994—），男，汉族，甘肃兰州人，法学硕士，单位：海南大学法学院经济法学专业，研究方向：市场监管，金融监管。