关于人民法庭改革路径的思索

【摘 要】 作为人民法院的最基层部门，人民法庭是人民群众感受司法正义的窗口，在审判体系中发挥着至关重要的作用。但是随着经济快速发展、矛盾纠纷不断增加，人民法庭现有的区划布局、人员配备和职能模式已经难以适应人民群众日益增长的对司法资源的需求。为适应新时代新形势下各种争议的特点，人民法庭也应当从规模布局、优化审判职能及参与基层社会治理等方面进行改革。

【关键词】 人民法庭 职能 改革 基层治理

1954年《中华人民共和国人民法院组织法》的颁布，标志着人民法庭制度在我国的正式确立。通过60多年的稳步发展，人民法庭的职能逐步转化为“化解矛盾纠纷、参与社会治理”，在新形势下，调解制度、简易程序正日益成为人民法庭的主要发展方向[1]。

伴随着经济社会的不断发展，我国法治水平也在不断提高，人民群众掌握了更多的法律常识，法律意识也更为广泛的得到了树立，人民群众更倾向于通过法律方式特别是诉讼方式解决日常生活中发生的争议与纠纷。基于上述情况，人民法庭正是处在纠纷解决的一线重要位置。但社会发展的速度超乎了设置者的考量，事实上在当时的环境下也无从进行考量，司法的滞后性也无法对这样的变化予以自发调整[2]。

一、当下人民法庭履职中出现的困境

（一）区位布置不合理，增加当事人诉累

根据最高院规定，人民法庭的布局必须严格遵守“两便”的基本原则，具体值得是给予当事人的诉讼方便以及人民法院依照法律独立、公平和高效的行使审判权的方便。[3]但在实际法庭布置中，却存在着一些问题。如有的法院所在的市辖区面积较小，经济也较为发达，交通便利，在距离上离院机关太近，人民群众对于案件是否由人民法庭审理本质上没有过多要求。但因为人民法庭功能的限制，反而增加了当事人的诉累，如退还案件受理费时需要由当事人或代理人回到院机关内进行办理。甚至笔者在实践中还遇到，有被告以人民法庭并非法院为由拒绝到庭领取起诉状副本等诉讼材料。

（二）司法的权威性要求与人民法庭便民性实质存在差距

实践中，人民法庭的法官在审理案件的基础上，还承担了诸多的事务性工作，甚至一些与案件办理无关的工作，造成司法资源在一定程度上被浪费，同时也削减了法官的职业尊荣感和司法的权威性。人民法庭采取的“便民”的价值导向以调解优先为主要工作原则，淡化了“司法正规化”，“法官专业化”似乎被“法官大众化”取代，“能动司法”要求“法官多做调解工作，实现法律效果和社会效果的统一”。[4]社会的不断发展推动着“法治意识”的逐渐树立，人民群众对法治的理解也逐渐深入，导致人民法庭的的司法的权威性地位受到一定动摇，表现在实践中，当事人一遇到对其不利的地方，马上开始对人民法庭的层次、职能提出怀疑和对抗，并寻求人民法院来予以干涉。[5]人民法庭也只能依靠人民法院的权威来保障正常司法获得，作为法院的一级派出机构自身的权威无法独立树立。

（三）法庭受案范圍设置与诉讼规模匹配失衡

在基层法院收案数不断上涨的情况下，人民法庭的日常工作压力也在逐步攀升，法庭的设置和布局的不均衡性逐步呈现。但另一方面，在人民法庭发展定位上同质化现象普遍存在，同一法院在人民法庭的定位上没有体现出区别化特色，其个性化特色不明显，也与基层法院司法需求的契合度不强。虽然人民法庭的设置基本都是按照地域原则进行，但不同的法庭在受案范围上并没有明确差异，甚至在新收案件数量激增的同时，人民法庭受理的案件已经超出其所管辖的范围，与院机关内其他民事审判庭的受理案件范围并无差异，导致人民法庭的设置稍显多余，这在另一个方面也与前文第一点的无法更好的实现司法为民相契合。员额制改革以后，人民法庭在审判力量上已经比改革前有所进步，但归因于经济的爆炸式发展，人民群众的活动愈加频繁，随之带来了更多的争议与纠纷，不仅加剧了员额法官的工作压力，也给法官助理及书记员的工作量带来了急剧增长。不利于发挥人民法庭民事审判的司法效用和矛盾纠纷化解的导向指引作用[6]。

二、人民法庭改革的原则性要求

（一）人民法庭改革应契合于基层人民法院审判工作的功能定位

一般来说，司法审判的直接功能或使命在于“化解矛盾（了结纠纷）”和“彰显（甚至在一定意义上确立）规则”这两个方面[7]。多数情况下，这两项功能在个案审判中都能得到不同程度的实现，但由于案件的复杂性和司法手段的局限性，实践中也存在两项功能在不同个案中有所侧重的现实。这种状况与审判层级相联系，便形成了不同层级法院在功能定位上的差异。基层法院作为初审法院，其审判工作的基本功能应主要侧重于化解矛盾，了结纠纷，实现案结事了。尽管审判过程中不应忽略对规则的尊重，但毕竟有上诉审级的存在，而且基层法院判决的既判力也不是十分突出，因此，基层法院审判工作彰显规则的功能应弱于化解矛盾的功能。一方面，人民法庭在实践中通常都把追求平息纠纷、案结事了作为审判工作的主要追求。另一方面，人民法庭对调解手段的充分运用、简单便利的诉讼程序、较为灵活的处置方式以及法官与当事人之间的熟识度等，都有利于矛盾的化解。

（二）人民法庭改革应契合于基层法院案件受理的实际状况及审判工作的基本策略

基层法院受理的案件通常都具有一定的类型特点。根据现行民事诉讼法以及相关司法解释，部分重大疑难案件的初审并不由基层法院受理，某些涉外案件和某些行政诉讼案件，多数基层法院也不能受理。基层法院所受理的民事案件，有大比重的数目均可以通过人民法庭以适用简易程序处理。因此，强化人民法庭的功能，提高人民法庭受理案件的比重，完全符合基层人民法院案件受理的实际状况。从基层法院审判工作的基本策略看，近些年，为了适应“案多人少”这一实际情况，基层法院普遍把“难案精办，简案快办”作为开展审判工作的基本策略。人民法庭与机关庭功能的分设，正体现了“难案精办，简案快办”的工作策略，通过机关庭办“难案”、人民法庭办“简案”这样的分工，全面提升了审判力量与案件难易度的对应性，大大提高了审判资源的使用效率。

（三）人民法庭改革应凸显基层法院对地方社会治理的效能

虽然司法具有自身一定的的独立性，但是在我国政治结构中，基层法院仍然是地方社会治理中一只不可或缺的力量，承担着重要职能。一方面，基层法院的审判工作无法脱离对地方社会治理要求的考虑，特别是当具体案件的处理牵涉地方社会稳定时，法院对案件的处理过程与结果就不能不包含着多种因素的考量与权衡;另一方面，基层法院所受理的某些纠纷，常常蕴含着法律层面以外的其他社会性因素，若想要良好解决这类纠纷，就必须将该类因素纳入法律层面进行价值参考，这也就或多或少需要依赖于党政机关或其他社会组织的配合。人民法庭改革，尤其是人民法庭设置的增加和功能的强化，在很大程度上把基层法院参与地方社会治理的职能分解到人民法庭，这样既有利于保持机关庭的审判活动相对独立，又能恰如其分地发挥法院在基层社会治理中的应有作用。

三、人民法庭改革新路径构思

作为基层社会治理单元中的重要组成，人民法庭在区域治理法治化、现代化要求不断凸显的背景下，应当有更多作为，发挥更多职责。对人民法庭而言，应充分凸显在基层社会治理、特别是在法治治理中的枢纽作用，通过人民法庭专业优势整合引导各治理主体的资源，凝聚最大合力，“将法庭打造成为有效反馈于调整基层司法运行的场所”[8]。人民法庭距离基层群众近，人民群众对司法的便捷性、效率性要求更高，更希望人民法庭快速输出纠纷解决和公平正义的产品。此外，随着多元纠纷解决机制的不断完善，也对人民法庭履职尽责提出更新更高的要求。在此种情形下，人民法庭职能的重构显得尤为重要。

（一）优化人民法庭布局与规模，实行差异化发展

作为基层法院的派出机构和最基本组成部分，人民法庭既处在践行司法为民的最前沿，也处在化解矛盾纠纷的第一线，在创新社会治理中承担着重要职责。

就乡镇法庭而言，应当对乡镇法庭布局进行最优配置，方便当事人进行诉讼。例如，可以在一定程度上突破现有的街道建制，根据交通位置及受理案件类型数量等因素进行重新整合，提升司法资源的利用率和有效率。同时，要突出乡镇法庭的资源优势，进一步突出法庭参与乡村基层治理的价值导向，努力将乡镇法庭打造成为乡村矛盾解纷和社会治理的中心地带。

而针对城区法庭来看，可以根据辖区案件审理需要，将部分数量较多、具有类型化特点的案件分流至人民法庭，挖掘人民法庭的潜力，发挥其职能作用。[9]通过该种设置方式，使得人民法庭承担特定案件分流任务，极大提升了审判效率，使得司法资源配置更具科学性和合理性，亦方便了当事人诉讼，有利于纠纷的高效快速解决。

（二）要把化解矛盾作为首要的价值追求，优化司法审判工作

人民法庭处理的案件大都为相对琐碎、更多包含经济利益及牵涉诉讼当事人之间特定人际关系和社会关系的争议，法律关系虽不复杂，但通常矛盾却较为突出，若处理不当极易将矛盾激化，甚至将矛盾转移到法官身上。这就要求人民法庭以纠纷解决为工作中心，通过妥善处理纠纷来化解社会矛盾。而且，人民法庭受理的大多数案件的当事人从本质上来讲，都很一个迅速而公正的裁判结果比严谨的诉讼程序更为重要。作為人民法庭受理案件中的当事人，更关心的是纠纷能否得到实际解决。哪怕案件结果是“和稀泥”，但只要基本公平、社会大致认可就行了。[10]因此针对该类案件，应当更加强调积极采用案结事了的措施，运用多元化的纠纷解决方式，争取诉讼外化解，确实无法化解的，再将其转为诉讼案件。

（三）建立同类型案件信息共享及反馈机制，有效参与社会治理

人民法庭处理的案件中，涉及辖区内群众矛盾聚集点的纠纷占到很大比重。从法庭受理案件的类型及数量分析，除离婚纠纷、机动车交通事故纠纷外，每年都有一大批相同或基本类似的案件涌入法庭，对这些类案如仅就案办案，无法从根源上解决问题。[11] 人民法庭虽然已与辖区的人民政府实现功能分离，但从化解矛盾纠纷的角度来说，人民政府的适当参与对良好解决纠纷也能起到积极的促进作用。通过建立同类型案件信息共享及反馈机制，人民法庭及时对同类型案件进行分析，并将案件涉及问题及时与政府主管部门进行对接反映，向主管部门以司法建议等形式提出有效解决思路，待主管部门将问题研判后，再将所涉信息向法庭进行反馈，帮助法庭良好处理案件，化解纠纷。该机制的建立不仅能够保证已诉案件的良好解决，更有助于化解后续可能出现的纠纷，有利于构建良好的辖区秩序，亦为基层社会治理提供了可靠途径。

【参考文献】

[1] 亓宗宝：《司法改革背景下人民法庭功能的理性思考》，载《山东审判》2015年第31期，第29页。

[2] 陈希国、付金良、李洪波：《论人民法庭职能发挥的困境突破与实践进路——基于社会治理法治化的分析视角》，载《山东审判》（第35卷）第22页。

[3] 刘辉：《人民法庭履职困境及其职能定位改革策略》，载《宿州学院学报》第2018年第6期，第13页。

[4] 陈斯：《人民法庭改革的进路选择——以东莞第一法院人民法庭工作实践为视角》，载中山大学法律评论第13卷第1辑。

[5] 陈希国，付金良，李洪波：《论人民法庭职能发挥的困境突破与实践进路——基于社会治理法治化的分析视角》，载《山东审判》（第35卷）第23页。

[6] 赵风暴：《准确把握人民法庭的职能定位》，载《理论视野》2018年12月第41页。

[7] 胡道才：《案多人少背景下人民法庭功能定位之重构——以南京地区的人民法庭为样本》，载《人民法院报》2015年12月30日第008版。

[8] 陈希国、付金良、李洪波 ：《论人民法庭职能发挥的困境突破与实践进路——基于社会治理法治化的分析视角》，载《山东法院培训学院学报》（山东审判）2019 年第 5 期。

[9] 余晓龙：《新时代人民法庭职能定位与转型发展调研报告——基于山东地区人民法庭样本的分析》，载《山东法官培训学院学报》2019年06期第187页。

[10] 苏力：《审判管理与社会管理——法院如何有效回应“案多人少”？》，载《中国法学》2010年第6期。

[11] 李鑫、马静华：《中华司法改革的微观思考》，载《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2016 年第 3 期。

作者简介：张垚，西北政法大学诉讼法学硕士，陕西省西安市新城区人民法院法官助理。