战“疫”期间应急物流系统构建的研究

封若兮 王玉怡

【摘 要】 应急物流是指在大规模突发事件，如自然灾害、公共卫生事故、重大事故等的背景下，一个规划、管理和控制救济、信息和服务从供方实体向需方实体有效流动的过程。在突发事件发生后，快速、高效地构建应急物流体系是控制并解决突发问题的核心与保障。本文旨在结合2019年末至2020年初，中国国内新型冠状病毒引发的肺炎疫情这一突发事件的背景下，通过研究现阶段应急物流在国内外的应用和问题解决方案，根据实际情况并结合国内外文献，对国内现有应急物流系统和此次疫情中这套系统所反映出的问题进行研究探讨，并结合国情与此次突发事件的具体问题，探索相应的解决办法和完善方案。

【关键词】 应急物流系统 突发事件 物资 疫情 新冠肺炎

一、问题的提出

2019年末至2020年初，一类新型冠状病毒在湖北武汉地区悄然来袭，并随着春节返乡大潮迅速传播。自12月31日官方通报确诊27例，到1月31日确诊病例9811例，一个月间病毒肆虐全国。此次疫情不仅给民众的生活出行带来了极大的不便，还是一次对现有应急物流系统的极大考验。

在此突发事件发生后，全国各地区都在增援湖北，但前线医院的物资消耗量远远超过获得量，防护物资告急的消息仍不时传来。以防护服为例，根据湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部物资保障组公布的2月9日物资发放情况，武汉市获得的防护服超过了3.7万套，而当时武汉市对医用防护服的日需求量是5.9万套，疫情早期甚至出现超过10万套的日需求量。 并且武汉当地的物资储备显示也不完善，根据工信部的调查显示，中国国标医用防护服正常的日均产能约为4.58万件，但在2019年，这类防护服实际只生产了40万件。①

二、文献综述

应急物流系统的管理已经成为一个世界性的引人注目的主题，因为无论是人为还是自然的灾难，都可能在任何时间发生，并带来难以估量的后果，因此国内外有大量学者对此进行研究。

（一）国外应急物流系统构建的研究

Lyles在《救灾和恢复方面的公私安排》一文中指出，公共和私营部门的后勤资源必须时刻协调，以避免灾害期间任意分配资源。救灾供应商、后勤服务商、需求方之间的通信故障也是导致应急状态下灾害资源协调相对棘手的另一个因素。②至于如何解决这些问题，Wilson， Tatham和Payne等学者在《发达经济体紧急救援服务的最佳实践》的报告中指出，流程不应繁琐和僵化，为了反应救灾工作的不确定性，需要在系统中建立灵活性的规则制度。储存地点的数目、储存的货物种类和数量，以及它们更新的频率都属于统筹者必须作出的关于储存计划的战略范畴。预先规划货物在紧急情况下应置于靠近易受灾区和主要运输基础设施，以确保对紧急情况作出及时反应。③总体来说，国外学者的研究报告具有普适性，且更适用于发达国家经济体，对于具有特殊国情的我国来说，可以作为借鉴，但肯定存在不匹配的地方。

（二）国内学者对应急物流系统的研究

国内学者针对我国具体情况，对应急物流的存在的主要问题进行了补充。秦星红、魏光兴和周靖在《基于甲型H1N1流感疫情的应急物流体系流程研究》中指出国内现存的应急物流组织体系不健全，我国没有相应的部门专门负责，通常是爆发突发事件时，临时从政府各个部门抽调人员组成事件处理办公室和应急小组，缺乏专业性。④另外，在《应急供应链信息流管理问题研究》一文中，夏训嘉，廖馨则指出我国政府对信息流的监管力度不够，在过去的汶川地震中曾出现编造和故意散布虚假信息，扰乱社会治安秩序的犯罪行为;囤积居奇、强买强卖、哄抬物价或销售伪劣商品等方式擾乱市场经济的犯罪行为;贪污、挪用、倒卖、截留、私分看震救灾款物的犯罪行为等。⑤总体来说，我国的应急物流系统研究在借鉴国外经验的基础上，基于本国国情进行扩展补充，但是，由于中国社会变化发展较快，过去的研究对新的突发事件指导作用有限，需要不断进行更新补充。

三、应急物流的基本内涵及特点

1、应急物流的定义

应急物流目前在国内没有明确的定义，结合我国国情，应急物流是指在大规模突发事件，如自然灾害、公共卫生事故、重大事故等的背景下，一个规划、管理和控制救济、信息和服务从供方实体向需方实体有效流动的过程，力求以最短的时间和尽可能低的成本损耗，向需方实体输送急救物资，以达到时间利用最大化和灾区损失最小化。其中供方实体是指以政府应急管理中心为主体，依靠政府提供的技术和资金支持平台，政府救援部门、各应急物资生产企业以及社会捐助力量相互配合的实体。需方实体指受灾地区的群众和企事业单位。

2、应急物流的特点

针对突发事件的诱发突然性、公共性、危害的严重性和破坏性、变化发展的不确定性和处置的紧迫性等特点⑥，应急物流也相应有以下特点：第一，应急物流需求的不确定性。突发事件的具体时间、实际规模和影响深度都难以预测，因此物资的需求量也具有不确定性。第二，时间约束的紧迫性。随着突发事件的逐步发展演变，他所造成的损失会越来越大，关系到个人、组织甚至社会的安慰。因此，在处理应急物流的时候需要有时间紧迫感。第三，弱经济性。传统商业物流强调物流的效益，而应急物流的主要目的不在于效益，而是保障公众的安危，因此为了达成运输任务甚至可以不计成本。第四，政府与市场的共同参与性。突发事件涉及公共利益，不论什么性质和规模的突发事件，都会不同程度地给国家和人民造成政治、经济和心理上的伤害。因此，政府的全力介入和调动市场的积极性都极为必要。

3、应急物流系统的构建流程

应急物流应急物流系统的建立按照时间先后的逻辑顺序，在突发事件触发后，首先是建立应急指挥中心，从政府各个部门抽调人员组成事件处理办公室和应急小组，对突发事件实现统一部署、快速反应。其次，在第一时间制定应急预案，对突发事件进行分级，并针对不同级别的应急响应阶段，分别设置联防联控小组和相应的救援应对措施。例如针对此次疫情，设置流动人口防控组，负责流动入口防控措施的落实、交通工具及各大交通枢纽节点的防控;医疗防痰组，负责组织实施新冠病毒疫情相关诊疗，统一组织实施医疗救治和防控应急措施;宣传组，负责疫情防控的宣传报道和舆论引导工作、澄清事实等。各组职能细分，更加有效及时地响应上级部署。其中，物资保障组负责统筹和协调防控应急和医疗救助物资保障工作，评估和协调防控应急等物资在各个关键节点上如供需、生产、储备、运输的流量等事宜。物资保障组应该明确以上各节点的具体事务。例如，在生产节点上，落实具体生产企业、汇总每周成产量形成报告，以对接下一节点;在储备节点上，明确仓储选址地点、容量、平面规划等具体内容，为之后的提货运输打造良好便捷的前提条件。最后，依托大数据平台，通过及时有效的信息传递、反馈以及完善的预警机制和法律法规保障整个应急物流体系的构建，并能在实际运用中，在保障基本流程框架不变的条件下，根据实际情况及时调整，灵活变换，形成贴合现实、因地制宜的一套体系。

四、战“疫”期间应急物流系统的现状及问题

通过对国内外应急物流相关研究的总结和归纳发现，我国对于应急物流系统的研究尚处于初级阶段，应急物流系统的各个环节仍存在许多的问题与难题。在本次疫情中，构建应急物流系统过程中的很多问题也暴露在社会面前，对此本文对构建流程中的各环节存在的问题进行逐个分析。

1、在控制层面上，应急物流体系构建工作滞后

应急物流具有突发性、需求不确定性和时间紧迫性，应急物流系统的目标就是在最短的时间内，以相对低的成本将应急物资以适当的方式运至需要地⑦。在遇到突发事件时，应急物资运送时间的长短关乎于抢险工作的进行，更关乎与人的生命。因此，政府快速的建立应急指挥控制中心和运作系统，对各类应急物资与资源进行协调与调配，是应对突发事件最为核心最为关键的环节，也是进行后续应急物资网络配送的基础。在本次疫情中，我们可以看到我国应急物流体系建立的严重滞后：在初始阶段，由于对新冠病毒的认识性不足，以及对扩散形式的判断失误，疫情开始时并没有引起社会的广泛重视，因此生产部门没有在第一时间做出生产与储备防疫物资的决策，导致口罩、防护服等大量应急物资供应不足，无法满足社会的需求。另外，在建立应急指挥中心后，由于疫情处于春节这一特殊时期，大量工人返乡，停产停工，出现短暂的“用工荒”，导致企业无法快速、及时进行物资的生产与运输，且由于疫情而进行的交通管制和高速封路，使得应急物流体系的建立再次延迟。

2、在决策层面上，应急指挥体系不完整、不协调

我国现有的应急物流指挥体系由政府统一构建，各部门相互配合、分工协作。在制定预案体系时，各地区政府、各部门会制定出不同的应急方案，但由于突发事件事出之“急”，导致许多部门之间出现方案分离、职位重合等不同问题，未建立完善有效的应急物流预案体系，大大降低了工作效率。另外，由于一些临时的应急机构指挥人员缺乏应急指挥的经验与科学理论的指导，制定方案、调配人员与物资、物流节点的选址等问题很少经过科学的分析，甚至有些决策处于临时决议，增加了实际操作过程中的难度，导致应急工作的滞后。在本次疫情中，由于救灾物资实行的是多部门管理，很多部门间的疫情应急小组职责分工不明，出现了职位交叉、渠道不畅、多头指挥和重复建设的情况，如每个部门都开展应急物流活动，各种應急物资的运输相互分割严重，造成运力浪费，降低了运输效率，阻碍了运作进程。

3、在操作层面上，应急物流网络不健全，效率不高

应急物流网络包括组织、采购、仓储、运输、配送等多个环节，需要应急指挥中心进行调节和控制，保证每一个环节的协调运作。从本次疫情看来，我国的应急物流网络仍存在许多问题。如仓储方面，随着疫情的不断扩大，现今大部分地区都出现应急物资储备不足的问题，作为疫情中心地武汉更是随时面临着应急物资告急中断的风险。部分应急物资如：N95口罩、防护服、护目镜、酒精等消毒设备的短缺，更是大大影响了救治工作的进行，并对大众造成紧张、焦虑的情绪。另外，如红十字会等组织在获得社会捐赠物资后，没有很好地统筹安排好仓储问题，导致物资堆积，不能及时发挥作用。此外，在运输配送方面，我国大部分地区多以铁路和公路作为物资的主要运输形式，由于疫情期间的交通管制、封路等情况，应急运输衔接不畅，大量物资的运输路线收到影响，存在物资被卡在某一节点无法及时发挥作用的情况，从而延长了送达时间。还有大部分地区的物流设备设备落后，机械化水平低，缺少物流系统技术的支持，大部分仍处于人力运输和配送，物资的装卸和搬运也依靠人力，受到劳动力、天气、环境的影响较大，限制了应急物流效率的提高。

4、在信息层面上，信息掌控度、透明度不高

在处理突发事件时，数据和信息是应急指挥中心掌握整体情况，推行应急物流管理的重要渠道。信息的通畅度、准确度、透明度是构建应急物流体系的基本保障，也是高效、协调解决突发事件的必要条件。在本次疫情中，我国的应急物流信息化程度仍然偏低，信息不够集中，数字化平台的应用还不普遍，这为在应急物流中的及时响应与调度带来困难。在信息自下而上的传递中，会有瞒报、漏报、误报等情况发生，导致应急指挥中心无法掌握疫情的实际情况和物流的运作情况，使得分析与判断的不准确，以致错失有效预防、预控、预报危机的有利时机。在企业方面，对于应急物资生产信息情况掌控不足。例如，由于信息系统的不完善，国家重点物资保障平台截至 2 月 1 日也只有 400 余户重点医疗物资企业入库。且由于疫情的紧急性，该平台还缺乏大量的应急物资及相关生产企业数据。另外，很多省市的数据上报不够及时，导致企业无法掌握社会的实际需要，不利于平衡物资的供需和调度。

五、战“疫”期间应急物流系统构建的策略建议

应急物流系统的构建是一个“系统工程”，要系统考虑时效性、高效性、开放性与重构性，并注重环节衔接与信息流通的顺畅，以全局、系统的视角对应急物流体系的整体进行优化，最大程度的减少时间与资源的浪费，达到应急物流系统的整体效率最优化。

1、在控制层面上，应建立快速反应机制，形成快速反应网

对于传染病这一特殊的突发公共事件，快速、及时的应急物资配送以及充足的物资保障是控制疫情的充分必要条件，应急物流的突发性、随机性和紧急性也决定了物流系统的构建的时间紧迫性，应急物流系统构建的时间长短直接影响了政府解决突发事件的反应速度和最终成效。因此，在突发事件发展的初期阶段，就应快速建立应急物流系统，完善应急物流体系的发展规划，明确各类管理机制的职责，做好不同地区的需求分析，整合现有的应急物资、增强国家快速有效地应对突发传染病等突发事故的应急准备能力，从而大大压缩突发事件起始的时间间隔，减少相关成本和灾害的损失，使得后续的应急物流活动更加及时、高效。

2、在决策层面上，建立协调的组织控制体系

要想应急物流系统高效、协调运作，必须将物流系统中的各环节、各部门有机整合，建立一个权责分明、目标统一、高效灵活、分工协作的应急组织控制体系。因此首先需要政府部门统一监管与控制，统筹负责整体性的管理任务，建立具有权威性的应对协调机制，最快确定应急物资的品种、数量，运载工具的种类、制定合理的运输方案、对整个物流系统进行监控调度，协调各方的权利与义务，以保证在遇到重大突发事件时，能够快速、高效的作出决策。还要做到“进程同步”，以信息共享为基础，使得系统中不同环节的成员能够与其他成员的计划目标协调同步，减少职能交叉、协调不足、重复建设等冗余环节，实现系统整体目标和优化。