重大突发疫情对农村公共服务体系影响研究

【摘 要】 19年12月我国武汉突发新冠肺炎疫情，新冠肺炎病毒比SARS病毒传染性更强、危害更严重，正值春节返乡之际，大批返乡务工人员跨地域流动加剧了新冠肺炎病毒的蔓延。农村地区作为疫情防控的重要组成部分和薄弱环节，各地乡村纷纷采取封村封路等管制措施，有效的阻断了农村区域病毒扩散，但在封闭的条件下影响了农民生产生活，同时也凸显出农村公共服务体系的短板。本文从公共服务均等化的角度来分析新冠肺炎疫情对农村公共服务体系的影响，并提出了相关建议。

我国城乡二元结构固化已久，城市与农村在公共资源配置上仍存在非均等化供给，农村公共服务供给不平衡不充分是我国新时代乡村振兴战略的主要短板。疫情突发后，我国农村暴露出公共服务体系一系列短板：供给总量不足、服务质量不高、人力资本短缺。本文以公共服务均等化角度着手，从城乡二元体制、偏向城市、供需错位、供给主体单一四方面分析当前农村公共服务体系发展困境，以疫情之镜进行反思。

一、非均等化供给与农村公共服务体系发展现状

基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务，城乡居民能够公平可及地获取大致均等的基本公共服务。由于我国长期存在的城乡二元体制和社会资源配置不均等，城乡基本公共服务供给失衡状况尚未明显改观，公共服务非均等化供给严重阻碍了我国社会的公平正义和城乡经济的全面进步。在疫情大考下，农村公共服务体系暴露出一系列短板：供给总量不足、服务质量不高和人力资本短缺。

农村公共服务供给总量不足。由于长期以来城乡二元体制的制约，城乡间公共资源配置和政策安排更偏向于城市，基础设施建设和公共服务数量方面农村远低于城市，农村软服务比硬设施更短缺，农村公共服务供给总量不足严重影响着农民生产生活状况。在突发疫情之下，农村公共服务短缺问题尤其严重。如疫情期间在普遍农村地区，农民出门不戴口罩的现象屡见不鲜，疫情高发期仍有串门聚众现象。主要原因有三：一是农村医疗卫生资源短缺;二是农民长期缺乏公共卫生教育相关的常识，难以理解疫情的严重性;三是农村相关信息服务闭塞，除手机获取实时信息外，农村偏远地区和老少无法及时获取疫情防控信息。

农村公共服务质量不高。随着农村经济社会的快速发展，农民对公共服务需求的多样性不断提高，但当前农村公共服务供给结构失衡、供需脱节，"自上而下"供给与"自下而上"民众需求之间缺乏契合度，严重阻碍了农村公共服务的健康发展。面对突发疫情，农村公共卫生基础设施和专业人才严重不足，在新冠肺炎疫情期间新建立起来的县乡村三级诊疗体系中，乡村诊疗因无力应对、形同虚设基本被关停，难以发挥公共卫生服务作用。

农村人力资本短缺。人才是第一资源，公共服务的管理人才是完善农村公共服务体系的核心力量，能够为农村公共服务发展制定科学合理的发展策略。在疫情发生时，村两委干部年龄普遍偏高，治理能力有限难以调动村民积极参与疫情服务活动。由于农村地区基本公共服务发展滞后，软硬件环境较差，农村面临着年轻村干部和专业人才短缺的局面。农村多数青壮年劳动力选择外出打工，乡贤返乡未能发挥主导作用，农村基层管理人才十分短缺。尤其在教育、医疗、等公共服务性领域，由于工资低、环境差、晋升空间狭窄等原因往往留不住专业人才。

二、突发疫情对农村公共服务体系的影响

近年来各种突发事件的发生预示着中国高风险社会的到来，公共危机发生后完善的公共服务能够为公民提供基本的生活和社会保障。农民群体抗风险能力较弱，面对新冠肺炎疫情突发、返乡农民工流动性大，农村地区缺乏相关的公共卫生应急体系和充足的医疗储备，再加上农村基本公共服务供给不足，新冠肺炎疫情对农村公共服务体系带来了巨大冲击。

2.1农村公共卫生服务体系不健全和医疗资源短缺

公共卫生体系建设是衡量一个国家医疗卫生事业整体水平和发展程度的重要指标，也是一个国家的应急管理能力和水平的体现。面对新冠肺炎疫情，凸显出农村公共卫生基础设施薄弱、医疗物资储备短缺，缺乏完善的公共卫生应急体系，无法为农村居民提供全面的公共卫生服务。此次疫情也暴露出乡村公共卫生与防疫人才严重短缺的问题，农村卫生人员是完善农村公共卫生体系的核心力量，其中，专业卫生技术人员的比重与农村公共卫生建设的程度密切相关。农村公共卫生服务体系缺乏完善的供给体制和法律保障，致使应对突发疫情农村公共卫生问题严重凸显。

2.2农村基础设施建设滞后

随着近年来新农村建设，我国农村基础设施大为改观，农村地区生产生活、人文基础设施建设不断推进，但城乡基础设施供给结构失衡、供需不匹配。我国信息化技术不断发展以及互联网的普及，农民需求的多样性升级换挡，也为补齐乡村公共服务基础建设短板提供了新的可能。在当前的新冠肺炎疫情中，各地村民无法近距离接触的情况下，通过网络开展疫情传达、信息统计等工作，即提升了工作效率又增加了安全水平。同时，在网络教育大规模开展的同时，农村教学也正面临着前所未有的挑战，也为进一步加强乡村基础设供给提供了启发和思考。

2.3公共服务财政供给不足

长期以来形成的城乡分离二元体制，导致公共服务资金非均等化供给，农村基本公共服务建设资金严重不足，缺乏充足的经费降低了农村公共服水平。因公共服务供给具有非排他性和非竞争性，形成由政府投资为主导，当前未能形成高效公平的多元供给机制。自改革开放后，我国高度集中的财政体制进行分权式的改革，中央与地方在财政开支方面形成了一种博弈的关系，财政事权划分不清晰，缺乏规范的协调机制。农村负担过重，再加上农村财政资金不足致使农村公共服务体系建设滞后，形成城市政府和农村地方政府的财政能力有着天壤之别。此次新冠疫情，少数农村出现村委征收“守村费”和“隔离费”，用于疫情防控期间相关费用支出。疫情防控费本应由村委特殊经费支出，因农村财政严重短缺无法承担过重费用，未经村民会议投票使村民产生异议。多数村组织没有稳定收入来源，甚至处于零收入的尴尬境地，农村财政供给严重短缺，面对突发疫情农村公共服務体系难以正常运转。

2.4缺乏健全的农村公共信息服务平台

当前社会物联网和信息化水平快速发展，掌握及时准确的信息事关农民生产生活和就业，我国农村缺乏健全的农村公共信息服务平台，再加上农民知识水平和信息源受限，获取信息缺乏时效性和准确性，信息不对称致使农民生产生活受到严重影响。疫情之下，封村封路导致农产品滞销、农民工失业等信息阻塞问题，我国农村基层现缺乏统一、完善的信息服务综合平台，无法为农民提供准确时效性信息，严重阻碍了农村公共服务保障水平，农民无法及时完成产销对接，农民工不能及时获取就业信息。

三、农村公共服务体系建设困境分析

3.1城乡二元体制制约

建国以来，我国城乡二元体制固化、城乡分离，城乡财政供给以城市为中心，造成城乡财政供给结构失衡，农村财政供给严重短缺。二元分割的城乡发展理念，造成我国城乡发展不协调，逐渐形成了城乡分隔的二元公共服务供给体系。由于长期的制度制约，造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，严重阻碍了农村基本公共服务供给保障能力，导致农村基本公共服务供给严重短缺。另一方面，中央与地方财政事权不对称、划分模糊，新增事权缺乏规范的协调机制，财政事权下沉导致地方政府负担沉重，造成地方政府财力不足，降低了基层政府运行效率。

3.2国家财政偏向城市

我国长期形成城乡分割的二元体制，国家政府集中大量财力用于城市建设和发展，并以牺牲农村资源为城市建设提供物资。由于长期二元体制的惯性，造成现行的公共财政制度具有城市偏好性，城乡基本公共服务供给更偏向于城市，客观上造成了城乡基本公共服务的非均等化供给。城乡公共服供给偏向于城市，主要体现在以下三方面：一是我国公共财政制度供给以城市为主，把大量的优质资源集中在城市，更倾向于城市居民，城乡基本公共服务供给结构和数量存在较大差距。政府在基本公共服务提供过程中的偏向性爱好城市的投入，直接导致城乡基本公共服务的非均等化。二是现行财税分配制度和转移支付制度仍有城乡差别，导致城乡基本公共服务非均等化供给。三是农村政府事权与财权不对等，财政事权下沉导致农村基层政府负担过重，很难承担起本地區全面的基本公共服务供给任务。

3.3农村公共服务供需错位

我国政府公共服务财政供给体制以“自上而下”为主导，缺乏精准识别民众公共服务真实需求的渠道，造成农村公共服务供需不匹配，促使我国农村公共服务供给结构失衡、供需脱节。因地方政府以政绩和利益的为需求，在公共服务供给决策时更带有私利性，他们更偏向于见效快、效率高的短期“硬性”公共服务供给，但易忽视农村教育、社会保障、公共卫生等见效慢的“软性”公共服务，致使农村公共服务在总量供给严重不足的同时，又存在供给结构失衡的现象，更易造成农村公共服务供给与农民需求之间产生较大的差异。当前农村缺乏与公共服务供给相应的民众表达需求的机制，农民缺乏表达需求的意识，一定程度上抑制了农民表达需求的积极性。

3.4供给主体单一

随着经济社会的快速发展，农民对公共服务需求日益多元化，当前政府为主导的公共服务供给难以满足农村社会发展与农民的需求。我国农村公共服务供给长期以政府为主导，市场缺乏竞争性，除政府外其他供给主体参与不足，缺乏体制外的监督管理，造成公共服务供给效率低下，极易产生“官僚性”腐败行为和不完全竞争市场。当前地方政府事权过重、资金短缺，应降低门槛适当引入非营利组织参与，推动社企供给渠道越来越多地介入农村公共服务的决策与供给过程，同时也能够满足民众多样化真实需求。

综上所述，我国现行的农村公共服务体系存在诸多缺陷，使政府无法有效行使其公共服务供给权力，农村不能公平均等地获取公共服务，阻碍了市场、企业、农村社区等非政府力量参与农村公共服务领域，导致农村公共服务供给效率低下。结合此次突发疫情，必须改革现行的农村公共服务体系，以多视角角度进行全面改革，完善公共服务供给保障制度，健全民众需求表达机制，打破公共服务非均等化供给，积极鼓励多元主体进入农村公共服务供给领域。

四、针对新冠疫情我国农村公共服务体系建设反思与建议

4.1完善基本公共服务均等化的保障制度

公共服务均等化要坚持以人民为中心，公平理念贯穿始终，完善权责清晰、财力协调、标准合理的基本公共服务制度体系。一是要加强基层公共服务体系建设，构建县、乡、村和社区公共服务机构。完善基层政府公共经费保障机制;统筹基本公共服务设施布局与共建共享，优化农村公共服务配置，推进农村公共服务供给结构均衡。二是要制定科学合理的公共服务综合评价指标体系，健全农村公共服务问责机制，鼓励民众积极参与。三是应加快建立现代财政供给制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

4.2加大公共财政投入，优化农村公共资源配置

农村公共财政供给严重短缺，应扩大公共服务财政的投入，逐渐改变公共财政的城市偏好惯性，国家财政支出应更倾向于农村以协调城乡发展均衡，提高农村地区基本公共服务供给效率，保障农村公共产品的数量和质量。其次，要深化政府间财政转移支付制度改革，缩小区域间财力差距，促使地方政府把关注点从增加财政收入转向提供基本公共服务。建立事权和支出相适应的制度，确保农村基层政府财权与事权相匹配，激发农村政府提供基本公共服务的积极性与主动性。

4.3建立以公共服务需求为导向的供给机制

应建立“自下而上”的需求表达机制，以满足农民真实需求与“自上而下”公共服务供给相匹配，确保农村公共服务精准供给，有效优化公共服务供给结构。改善供需错位应由农村公共服务表达机制和回应机制两部分组成，具有“自下而上”决策的特点。首先，要建立农村公共服务需求表达机制，有效表达村民的公共服务真实需求，提高农民需求表达意识，切实赋予村民在公共需求中的意愿表达，拓宽表达途径，疏通表达渠道。其次，建立健全民众需求表达的回应机制，完善基层政府民意落实体系，科学合理制定供给体系，将民意反馈与基层政府人员的政绩考核相挂钩，确保基层政府主动回应、及时回应，增进农民对需求表达的信心。

4.4建立以政府为主体农村公共服务多元供给体制

公共服务供给以政府主导缺乏竞争性与民众监督，过于垄断无法满足农民多样化需求，因此要合理优化农村公共服务供给主体。建立农村基本公共服务多元化供给渠道，组织各种社会力量，积极开展社会活动，让社会团体、企业、公民自治组织等多元主体都参与到基本公共服务中，即可缓解政府公共服务供给压力，又能让农民享有更多更优质的基本公共服务，从而形成城乡基本公共服务的多元化供给机制。

4.5以“韧性农村”为核心，提高农村公共服务水平

“韧性”是指城市或农村公共服务应急系统能够化解和抵御外界的冲击，保持其主要特征和功能不受明显影响的能力。我国农村公共危机应急体系不健全、治理经验不足，应不断提高“韧性农村”治理能力以其保障农村公共服务体系正常运转，面临灾害或危机来临能够快速应对、恢复，保持城市功能正常运行，并通过适应来更好地应对未来的灾害风险。“韧性农村”框架构建以“事前预警-事中防治-事后恢复”为闭合链条，整合“工程技术-城市治理-智慧平台”三大体系，涵盖“科技创新-管理创新-文化创新”相关领域，该体系构建贯穿危机发生全过程，能够积极有效地应对困境，进而保障农村公共服务体系能够高效运转。

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作者简介：薛涵 1997.01.05，男，汉，河南禹州，研究生在读，单位：河南师范大学 研究方向：农村发展/公共管理/经济贸易。