中国农业技术对外援助推广体系的构建

林冬梅，郑金贵

（1.福建农林大学 国家菌草工程技术研究中心；2.福建农林大学 农学院，福建 福州350002）

农业发展对发展中国家减少贫困至关重要，农业技术对外援助是中国对外援助的重要内容，对发展中国家保障粮食安全、减贫与可持续发展起到积极作用，也是实践“人类命运共同体”理念的一个重要手段。一项成功的农业技术对外援助项目一定是建立在成功的推广工作基础上，农业技术对外援助是在服务我国整体外交的前提下，我国农业技术通过政府行为向国际社会扩散、转移的一种重要手段，也可被视作是一类特殊的农业技术推广的途径，与常规的农业推广相比有其特殊性和复杂性。已有“碎片化”的针对援助推广的经验、问题与对策的研究分析未能从理论上建立援助与推广两者的内在联系。因此，从农业推广学的视角解读农业技术对外援助，并建立一个与对外援助特点相符合的农业技术推广体系，对提升对外援助推广的理论研究和实践水平具有重要意义。

一、农业技术对外援助推广体系构建的理论基础

（一）农业技术对外援助推广的界定

农业技术推广是推广学范畴，对外援助虽然是一个国际关系学概念，但可被视为农业技术跨国界转移推广的一个特殊渠道，农业技术对外援助推广可界定为：通过我国政府对外援助的技术援助项目、成套项目（农业技术示范中心项目）和人力资源开发项目把技术和知识传播推广到各受援国，在各国发展农业生产的各项活动，推广的行为不仅限于直接面对推广对象如农户、企业的培训示范，还包括制定推广政策、谈判协商、人才培养、举办国际会议、座谈参观等，甚至包括关联的商业性活动。实施农业技术对外援助项目的行为本质上就是技术推广。中国农业援助包括技术援助、农机农资的物资援助和派遣专家作为政府农业顾问等不同类型，本文研究的对象仅限于技术援助。

（二）社会交换论分析对外援助

对外援助是国际关系的重要内容，作为主权国家的对外行为，本身十分复杂。它具有国际政治、经济、和道义等多个维度。对外援助理论通常是从国际政治学视角和发展经济学视角来进行阐述的，主要存在以援助国为中心的“援助国利益”和受援国为中心的“受援国需求”两种解释模式。从社会学视角应用社会交换论来解读对外援助，认为援助-受援关系是一种互惠互利的交换关系，而利益和权力是影响交换的主要变量，援助国与受援国之间的利益结构和权力结构构成了援助-受援关系分析模式的基本要素①丁韶彬：《大国对外援助：社会交换论的视角》，北京：社会科学文献出版社2010年版，第120-124页。。农业技术援助-受援关系的交换模式是援助国提供农业技术以帮助受援国实现粮食安全和减贫就业，受援国为援助国提供政治、经济、军事等方面的支持。

单方受益的交换关系是不稳定、不牢固的，只有双方互惠互利、互相依赖的关系才是稳定的。根据受援与援助双方的利益满足的强弱可以分为四种援助-受援利益关系类型：（：（1）强互惠型，援助国与受援国对于援助行为有同样强烈的利益需求，有加强援助关系的内在动力；（；（2）受援国受益型，受援国的收益明显大于援助国；（；（3）援助国受益型，援助国在援助的同时有附加条件以实现其对外政策目标；（；（4）弱互惠型，双方都没有强烈的利益预期。受援国在援助问题领域拥有一定的可供谈判的权力资源，根据双方权力的强弱对比，援助-受援权力关系类型有：强对等型、受援国主导型、援助国主导型和弱对等型。一般情况下，强互惠型关系最为稳固，在利益-权力关系的复合模式中有三种强互惠型类型：a.强对等的强互惠型，双方对于援助交换都有较大的利益需求并都拥有可影响对方政策和行为的权利资源；b.援助国主导的强互惠型，援助国讨价还价的权力高于受援国；c.受援国主导的强互惠型关系，受援国谈判的权力高于援助国②丁韶彬：《大国对外援助：社会交换论的视角》，第125-132页。。

（三）组织化的农业推广框架模型理论

农业推广过程是一个复杂、完整的系统，框架模型是这一复杂系统的缩影。“组织化的农业推广框架模型”包含了推广服务系统和目标群体系统两个子系统。推广服务系统包括推广人员、组织结构以及其所处的生存环境。目标群体系统包括了推广对象（一般以农民为主、农民家庭），社会结构及其所处的生存环境。沟通与互动是这两个子系统的联系方式。推广服务工作受到外部宏观环境的影响与制约，包括政策与法律环境、政府机构机制与组织体系、经济与结构性条件、社会文化环境以及农村区域环境③高启杰：《农业推广学》，北京：中国农业大学出版社2013年版，第1-5页。。在此基础上改进形成“组织化的农业技术对外援助推广框架模型”，其中，推广服务系统特指的是农业技术对外援助服务推广服务系统，目标群体系统特指受援国目标群体系统。两个系统之内、之间及工作环境的相互关系除了沟通与互动的联系方式之外，还需要根据双方的利益-权力关系进行分析。

二、农业技术对外援助推广的特殊性

农业技术通过对外援助方式在受援国进行推广应用，其目的不仅是传播技术，更重要的是服务我国的整体外交和战略利益需求。农业对外援助推广体系与国内常规的推广体系的根本性差异在于推广战略和实施决策是由两个国家政府决定的，推广活动受到外交关系的影响。

（一）多重目标及作用

农业技术对外援助推广活动，从政治角度来看，是政治外交、民间外交的活动；从经济角度看，是结合受援国的需求，推动我国农业技术“走出去”，开拓和占领市场的活动；从科技角度来看，是我国的农业科技向受援国转移、技术在当地推广扩散的一个过程；从社会意义来看，是一项扶贫和产业发展结合的项目。对外援助推广的目的兼具政治、经济、科技、社会多方面，但首要目标是实现国家外交的战略利益。成功的推广不但促进当地农业生产的发展，同时也有效宣传中国负责任大国形象，并促进我国农业企业“走出去”，以及在当地达成更多友好合作等作用。

（二）双重实施主体

在对外援助推广组织中同时存在援助方和受援方两个主体，因此在决策与实施过程中时常出现互联互制现象，哪一个主体有主导权、另一方配合程度等受到多种因素影响，多数情况下处于动态平衡。例如协商对外援助项目的推广计划，一般情况下中方占主导地位；新品种推广的审批、产品的加工经营出口许可等由受援方主导。

（三）时限性与不确定性

受到对外援助项目管理的限制，援助项目分期进行，通常每期2～3年，如受援方需要可延续，因此推广活动的时限性较强、推广时长有较强的不确定性。在受援国的技术推广速度与国内推广相比缓慢，2～3年还处于技术扩散的初级阶段，远远未能达到实现自我扩散的水平，未及时延续项目则技术扩散将被迫中断，即使下一期项目能够实施，也增加了时间和经济成本。此外，受援国特别是大多数非洲国家普遍农业推广体系薄弱，资金匮乏，还经常受到战乱、兵变、选举、外交关系改变及当地社会环境等的影响，存在高度不确定性。因政府预算资金有限，推广队伍人数有限、人员素质不高、待遇低，难以有效推广新技术、新产品。在一些最不发达的国家如莱索托、中非等国家，大量农业技术的推广工作依赖于援助国或国际组织、慈善基金会所提供的专业人员与资金，当地推广工作的延续性和稳定性也受到多重因素影响。

三、农业技术对外援助推广体系的构建

（一）农业技术对外援助推广体系

推广体系在针对特定国家的情景下一般指该国承担政府推广工作职能的机构的总称。农业对外援助推广体系不能被视作是援助国的对外援助体系与在受援国的技术推广体系的简单叠加，它是以援助国和受援国双方的政治经济利益为基础出发点的农业技术推广工作，涉及的机构组织众多，赋予的权力不同，多方利益交织，影响因素复杂。因此，农业技术对外援助推广体系并非只限于推广机构或组织本身，应是涉及推广工作的各级机构组织的整体以及它们之间的内在联系。

农业技术对外援助推广体系是借鉴“组织化的农业推广框架模型”和社会交换论理论，根据农业对外援助项目的实践构建而成的。主要特点是：第一，建立了援助国和受援国两个主体的亚系统，把利益和权力关系导入，作为两个亚系统之间的基本关系。第二，细分了对外援助推广组织结构的层级，两个亚系统内各包含了推广组织的不同层级，包括决策管理层、辅助管理层与实施层。第三，对两个亚系统之间以及同一亚系统层级内部的相互促进又相互牵制的关系进行了定位与描述。这个体系模型为农业技术对外援助项目的决策管理和实施提供了一个比较全面客观的视角。推广组织（实施层）被置于高于它自身权力和利益的一个权力关系场里，受到多方面制约，必须服从高于它的权力利益关系的力量。在实际的推广工作中，推广组织（实施层）要根据所有利益相关者的权力利益关系，采取适当的策略和机制，以获得各方利益的平衡，从而顺利实现技术推广。

（二）农业技术对外援助推广体系的组成及相互关系

1.援助国亚系统的组成及层级间关系

援助国（中国）对外援助体系亚系统（简称援助国亚系统）包含了三个层级：决策管理层、辅助管理层以及实施层，决策管理层与辅助管理层、实施层之间是指令-反馈关系，通俗地说即是直接的领导与被领导的关系。

援助国（中国）亚系统的决策管理层是多部门共同参与的，以国家国际发展合作署、外交部、商务部、农业部为核心的各部委构成的，包括驻受援国的大使馆和经商处，通过部际协调机制进行协调。对外援助业务原以商务部为归口管理部门，2018年4月国家国际发展合作署成立，成为独立的对外援助管理部门。国家国际发展合作署负责援外项目筹划、考察、谈判、立项、可研和决策等项目前期工作。商务部国际经济合作事务局是对外援助的执行部门，负责管理援外项目实施，包括项目招投标、第三方评标、审批、项目运行跟踪管理、验收以及财务监督管理等。驻各受援国的大使馆和经商处负责调研遴选潜在的援助项目，对受援国提出的援助需求进行审核建议，在受援国监督指导项目的运行管理。外交部负责根据该地区国别的外交政策、外交热点和重点、外交工作的具体需求等对援助项目进行遴选、监督和指导。农业部国际合作司负责政策咨询指导，一些农业项目由农业部对外经济合作中心牵头直接为受援国派遣农业专家。辅助管理层主要是由各实施机构所隶属的各省/部的下设职能管理部门组成的，如商务厅、农业厅、科技厅、外事办公室等，起到辅助性的上传下达、监督、协助上级机构进行管理的作用，并在其职权范围内给予实施层一定的业务指导与支持。实施层机构包括央企、地方国有企业、民营企业与高校科研机构，主要派遣各农业领域的专家及技术人员在当地进行示范推广。

决策管理层与实施机构签订合同通过合同关系进行垂直领导，不经过辅助管理层就可直接给予实施层指令。辅助管理层与实施层的关系为指令与支持-反馈为主。一些地方政府积极促进和推动援助推广工作，主动在外交、经贸、交流活动上给予援助项目资金和政策支持，如福建省政府给予援卢旺达农业技术示范中心可持续发展时期部分运营经费的支持。特殊情况下，有的地方政府也配合国家外交，自主进行农业技术对外援助，如福建省连续近20年援助友好省巴布亚新几内亚东高地省菌草技术和旱稻技术。

2.受援国亚系统的组成及层级间关系

受援国农业推广体系亚系统（简称受援国亚系统）包含了3 个层级。决策管理层分为两个部分，首先是负责国家外交政治与援助的部门，通常是外交部或者总统办公室、总理署、国家议会，有的国家还涉及司法部、财政部等部门共同决策，也有国家元首亲自参与决策的情况；其次是负责农业推广职能部门决策层，通常是农（畜、林、渔）业部门的部级官员。主导外交的决策管理层与职能部门的决策层是紧密结合联系的。负责实施推广的实施层主要成员有农业部的研究司、推广司、农业委员会、作物司等司局级部门，当地的农业教育与科研机构，以及各省、地区政府和下属农业机构等。决策管理层与实施层之间关系以指令-反馈为主。目标团体层一般为科技人员、农户、合作社、青年学生、当地小企业等技术推广对象，在推广新产品时也有把销售人员和消费者列为推广对象的。实施层与目标团体层之间的关系以服务-沟通互动为主。

一些比较成功的农业技术援助项目，通常还能吸引到多个受援国政府职能部门或当地国际组织的参与。援斐济菌草技术示范中心项目除了斐济农业部为固定的推广合作伙伴，还有妇女、贸工、土著事务和教育等8 个政府部门积极参与，获得更多的政府资源协同推广，这些参与部门都介入决策与实施两个层级的活动。一些国际组织在受援国的常驻办事机构也参与到中国的农业技术援助项目中，如世界粮食署莱索托办公室在中国驻莱索托大使馆的推动下与援莱索托菌草技术项目合作推广。

与援助国亚系统相对固化的层级不同的是，受援国的层级结构之间的联系容易贯通，特别在一些人口少的小国，技术应用的情况能够从目标对象直接反馈到决策层，特殊情况下，甚至能影响到国家外交政策的决策者。一个例子是南非副总统姆兰博·恩格库卡家乡德班的一个教会成为菌草技术的推广对象，教会成功示范的情况直接报告给副总统，副总统办公室人员实地调查后促成了在夸祖鲁纳塔尔省建设南非菌草技术示范与培训中心。在一些发展中国家，国家元首、部级官员或决策管理层机构也成为特殊的推广目标团体对象，接受服务与技术指导。这些特殊对象对当地技术推广起到重要示范作用，对技术传播有利。例如斐济总统乔治·孔罗特要求中国菌草技术专家把总统府作为一个推广示范点，他不仅向总统府的来宾还向各类国际会议如粮农组织南太会议参会代表介绍菌草技术推广情况，他兼具决策者、实践者和传播者的角色。但是有西方学者批评中国援助偏好受援国的政要及其家乡受益，因此，采用政要作为推广示范对象时需十分注意把握项目受益抑或其个人受益的边界。

3.援助国与受援国两个亚系统之间的关系

援助国和受援国两个亚系统之间的联系是通过不同层级实现的，形成整个体系的“决策管理-实施-目标对象反馈”的循环通路。两国政府主体通过两国政府签订换文确定援助方式与内容，对外援助推广工作是在两国政府的契约形式下进行的。

两个亚系统之间的关系根据层级的不同有所差异。首先是援助国与受援国两个国家之间的权力和利益的相互交换和作用关系。在援助与受援关系分析中，利益方面主要考量战略、政治、经济、人道援助等。权力方面范围广泛，包括位置、人口、资源、经济、军事、民族、政治体制等自然性权力，在国际政治中的制度性权力和随着形势而变化、在特殊情境下产生的派生性权力构成的①丁韶彬：《大国对外援助：社会交换论的视角》，第145-150页。。其利益和权力的交换一直是动态而非静态的，是跟随着国际政经形势和各自国内发展的形势不断在变动的。一般而言，通过农业技术的援助推广，援助国和受援国形成互惠互利的长期伙伴关系，形成稳定的权力和利益关系的平衡。从受援国的角度来看，引进了有效的技术推广和产业发展模式，促进经济发展和减贫。从援助国的角度，获得了受援国的信任，在国际事务上更易得到受援国的理解和支持，有利于提升国际声誉和负责任的大国形象，并且在输出技术的同时，输出生产资料、机械设备，培育开拓了未来的市场。从实施机构的角度来看，通过援助项目促进技术的成熟与创新、获得更为丰富的种质资源、有利于进入当地的市场达成更多的合作。

从实践经验来看，强对等的与援助国主导的这两种强互惠型关系对技术推广更有利。中方决策管理层特别是中方驻援助国的使馆与经商处对援助项目重视程度越高，推广参与程度越高，推广就见效越快、成效越大。中方政府积极则话语权更强，当地政府的配合度也更高，技术推广相对更为顺利。如果主要听从受援国的主张，又出现受援国决策管理层的官员有其他考量，并未优先考虑推广项目的成效，则会对推广工作的开展带来障碍。以项目选址为例说明，援斐济菌草技术示范中心由中方主导、斐济农业部积极配合，考察全岛的农业技术研究站，最后定于距离楠迪国际机场距离1 公里处的农业研究站内地块，交通便利，距离主要消费市场近，对项目提高显示度极为有利。而援卢旺达农业技术示范中心项目的选址由卢旺达议会与卢旺达农业部主导，指定了建设地点在南方省布塔雷市郊区农业科学院内，目的是利用中国援款提升该处的硬件设施水平，但该地点远离首都和主要消费市场，增加了推广难度和运行成本，显示度难以提高。

其次，在权力-利益关系的框架下运行的是两个亚系统实施层级之间的协同合作关系。中方实施机构处于中间链接援助国和受援国利益与权力关系的特殊地位，起到十分重要的作用，在本国亚系统内部可以对上级部门反馈汇报，对外又可以形成与受援国职能部门决策层定期对话的机制，与受援国实施层直接协作，主导或共同制定受援国产业发展规划与推广计划。两个亚系统实施层面之间虽然是协作关系为主导，但其中也有权力和利益关系的博弈。中方实施机构实质是我国政府采购推广服务的单位，在援助国亚系统中属于较低的、被动的阶层，并未被赋予足够的权利可以对推广活动进行长期规划，只有间接影响力。但是相对受援国亚系统，中方实施机构是占据较为主动和有利的地位的，一般情况下可以与受援国农业部部级、司局级官员直接磋商，甚至可以与受援国国家领导人直接联络沟通，参与制定受援国农业产业发展计划和推广计划，可以在受援国推广人员的协助下根据技术特征相对自主地安排示范、生产、培训和农户指导等各项推广业务。

第三，援助国亚系统通过实施层与受援国亚系统的目标团体层直接建立服务与沟通互动的关系，在这一层次援助国实施层落地推广可以直接和目标团体互动，针对部分特殊的目标团体施加影响力，从而影响上层的决策管理部门。

（三）推广服务系统与目标团体系统

援助国亚系统的实施层与受援国亚系统的推广决策管理层和实施层共同组成了农业技术对外援助推广框架模型的推广服务系统，而受援国亚系统的目标团体层则对应着该模型的目标团体系统。

推广工作的核心是以中方专家与受援国政府官员与科技人员共同合作建立农业技术示范基地，开展政策制定、生产示范、培训推广、合作社管理、市场开拓、宣传等活动，同时依托受援国政府已有的农业技术推广系统，依靠其在受援国全国的宏观组织调控能力、一定的预算资金和推广人员队伍以及全国各地农业站的硬件设施，为推广实现重要的外部保障，有效地为目标团体服务。目标团体系统的成员包括受援国全国范围内的创业青年、农民专业合作社、小微企业、社会慈善团体、各类市场销售渠道、消费者群体等，以及特殊目标对象如学校、监狱、医院及个别特殊个体。不同的受援国，其推广服务系统和目标团体系统的特征差异巨大，需进行具体分析了解以制定相应策略。对于推广服务系统，要求提高扩散效率，对于目标团体系统，要求尽快发生推广对象行为的改变。

（四）推广组织类型

常见农业推广组织有行政型、科研型、教育型、企业型和自助型五种类型，具有各自核心特征、优势和劣势，彼此互补，都会受到内外部环境、发展战略以及技术、规模和人员等因素的影响①高启杰：《多元化农业推广组织发展研究》，《技术经济与管理研究》2010年第5期，第127-130页。②王慧军：《国外农业推广组织特色及借鉴意义研究》，《华北农学报》2003年第1期，第9-13页。。在不同的社会条件下，应根据特定的推广目标和不同目标群体的需要，建立与之相适应的推广机制和推广组织。

农业技术对外援助推广体系内的推广组织包含以上各种类型，只是国情不同，推广组织的主要成员也有差异。从中方的推广组织来看，实施援外项目的有企业、事业单位、科研单位和大学。受援国的推广组织也多以政府部门为主，其他机构为辅。以非洲为例，非洲的小农和现有生产状态的农民需要的多是低成本技术，也不可能支付推广费用，因此以公益性推广服务为主要职能的行政型和教育型推广组织是当地农业技术对外援助推广体系的核心。行政型推广组织以受援国农业部门为主、采用自上而下的方式进行推广，覆盖全国范围。教育型推广组织以受援国的高校为主体，兼具教学、科研与推广三重角色，主要采用教育咨询的方式，推广对象多有一定教育背景，其推广规模与受益面远小于行政型推广组织。在农业市场经济发展比较充分的国家，科研型与企业型推广组织是推广体系重要的组成部分，一些情况下甚至能够发挥比行政型与教育型推广组织更重要的作用。科研型农业推广组织核心职能为技术研发，同时也进行推广、教育与人才培养，技术保障力量更强，但也常出现重科研、轻推广的现象。企业型农业推广组织以自身盈利为核心目标，推广内容限于单项技术或产品，优点是效率高、对市场变化敏感、利于产业化，但其公益性弱，在利益矛盾时易出现转嫁风险予农户的情况。自助型农业推广组织是任何一个推广体系都不可或缺的中坚力量，生产者自发的推广是技术传播应用的最大推动力，一般以农业专业合作社为代表，推广对象是合作组织的成员及家庭，推广内容重在可操作性③丁振京：《我国现行农业科技推广模式及存在问题》，《农业科技管理》2000年第5期，第31-34页。④高启杰：《中国农业推广组织体系建设研究》，《科学管理研究》2010年第1期，第107-111页。。一个良好的农业对外援助推广体系，需要形成本土化的推广组织和推广模式，协调各主体，尽可能发挥当地政府、企业、农户与社会力量，形成合力，并引进后续推广资金支持，鼓励企业跟进开展投资合作，促进项目可持续发展。

（五）推广体系效率的影响因素

对外援助推广体系的效率受到推广体系内部和外部多重因素的影响。推广体系内部的影响因素有：援助国与受援国的权力与利益关系；推广服务系统内部双方的协同合作关系；推广实施层的扩散效率；受援国目标团体的接受效率；推广实施层与目标团体层之间的服务、沟通互动效果等。特别提出的是，只有最大可能地激发当地团队的动机，使受援国团队不论是政府还是农户、企业，变“等、靠、要”为“我想做、我要做”，才有可能实现良好的推广成效。

推广工作效率还受到广泛的政治、经济、科技、社会、文化环境等外部因素的影响。首先，援助国的政治经济因素具有重要的影响作用。中国“一带一路”政策的实施，极大地激发了中资企业“走出去”和沿线国家与中国合作的积极性，许多沿线的传统受援国纷纷要求加大援助和投资力量，对中国先进适用的农业技术的需求较大。其次，国际发展援助的竞争也是重要影响因素。随着非洲成为全球最后的投资前线，各国都在加大对非洲的援助，因此，非洲国家在援助格局中拥有更多的话语权。第三，科技手段加快了推广传播的速度。智能手机、社交媒体和互联网普及化带来了推广方式的变化，科技推广人员与目标农户的互动沟通更加快速高效，远程技术指导和培训日益普遍。第四，受援国的政治、经济、社会环境是最为复杂的影响因素，从土地资源、未来的市场、人口资源等到受援国内部的宗教矛盾、种族矛盾、政党矛盾等都对推广工作造成实质性影响。第五，援助国与受援国之间的历史友好关系也是一个关键因素。例如对传统友好国家，两个亚系统之间的合作关系较为稳固，推广项目容易实现长期性和延续性。

四、农业技术对外援助推广体系的利益相关者分析

（一）利益相关者的分类

利益相关者理论是企业管理学的一个常用的理论，利益相关者指依赖于企业或组织以实现自我目标的个人或群体，反过来，他们也是组织所依赖的个人或群体，他们与组织有一定利益关系，并相互影响⑤Gerry J，Kevan S.“Exploring Corporate Strategy”，5th ed.England：Pearson Education Limited，1999.。按照相关团体是否与组织存在着合同契约的关系，利益相关者可划分为契约型和公众型利益相关者两个类型①Leighton D S R，Garven G.“Keeping Good Company：A Study of Corporate Governance in Five Countries by Jonathan Charkham”，Journal of International Business Studies，Vol.27，No.4，1996，pp.807-811.。根据利益相关者对组织产生的影响的方式还可分为直接和间接的利益相关者②郝云宏，钱晨：《企业利益相关者的利益协调模式：综述与研究》，《经济学动态》2008年第9期，第81-84页。。根据利益相关者对推广的兴趣程度或受益程度以及持有的权力大小的关系对其分类，利益相关者相对于推广组织的关系可分为四个类型：A 类利益水平低，权力水平低；B 类利益水平高，权力水平低；C 类利益水平低，权力水平高；D类利益水平高，权力水平高。A 类属于推广组织可以为之付出最小努力的利益相关者，B 类属于推广组织需与其保持消息灵通获得支持的利益相关者，C 类属于推广组织需确保其保持满意的利益相关者；D 类属于推广组织的主要参与者③王唤明，江若尘：《利益相关者理论综述研究》，《经济问题探索》2007年第4期，第11-14页。。具体的利益相关者类型及权力、利益划分见表1。

表1 农业技术对外援助体系的利益相关者及其权力利益分析

(二）农业技术对外援助项目利益相关者的权力利益分析

识别利益相关者群体，分析判断每个群体的利益和重要性，是设计有效的推广组织结构、制定实施战略的重要基础。满足各利益群体的利益诉求，克服他们对推广工作可能产生的消极作用，才能使推广项目在受援国获得广泛支持。

国际援助竞争越来越激烈，每个受援国或者利益相关者都从自己立场和利益需求出发向各援助国提出利益诉求，利益相关者之间的利益冲突是永恒存在的。农业技术对外援助项目必须确认利益相关者的优先排序，从而采取科学合理的管理措施。如表1 所示，在推广战略制定和实施过程中，D 类利益相关者是考虑的重点，他们既有高度的权力又有高度的利益水平。C 类利益相关者总体是相对被动的，需要保持让他们满意，但事实上他们可能成为关系最难处理的一类，可能在某个特定阶段因某些特定事件或特殊利益而对组织施加有力的影响，这种情况下，组织需要重新定位将他们转化为D 类型。因为如果低估了他们的利益，一旦导致他们开始阻止推广工作，推广组织就会遭受到很大的阻力。例如，斐济生物安全局对进口农作物新品种极其严格，导致一些新品种如鹰嘴豆等无法顺利在当地种植与推广。类似地，需要正确地对待B 类利益相关者的需要，因为产业发展的业绩和战略与他们的利益密切相关，而他们并没有太大的权力，可以通过保持信息交流来满足当地农户对利益关注的心理要求。如果做不到保持信息灵通，他们出于对自身利益的高度关注，可能会采取各种手段对组织施加影响，或者阻碍组织的战略实施。甚至是A类的利益相关者也不能忽视，如在受援国还有其他国家对外援助的竞争对手可能会对项目推广形成障碍。

五、讨 论

农业技术对外援助推广体系是现实复杂系统的缩影，是切合实践的一个综合性理论分析框架，既来源于实践又指导实践。借助该体系可帮助决策管理人员理解农业技术推广的特性，辅助项目规划设计与决策，提升整体决策水平；也帮助实施援助项目的技术人员了解对外援助的主要关系和特质，梳理推广工作面对的复杂利益权力关系的脉络，全面解读利益相关者，探讨应对策略，提高推广效率；同时，也为我国农业技术对外援助的深入研究提供一个援助与推广交叉领域的新的视角。

我国决策管理部门和项目实施机构可对以下四个方面给予关注。一是我国对外援助决策管理人员特别是驻外使馆经商处积极参与与受援国推广部门和目标农户的对话可起到推动作用：首先决策层人员多有外交或商贸经济领域背景，通过对话可加强自身对受援国农业以及农业推广特性的了解，加强顶层设计；其次，中方决策层的重视能让中方团队拥有更多的话语权，引导对方政府对农业技术推广给予支持，提升项目显示度，扩大中方外交覆盖面，把援助的投入转化为国际话语权，实现战略互惠。二是迫切需要培养高水平、专业化的农业技术对外援助团队。作为国家之间经济合作关系链条的一个重要环节，农业技术团队应主动与受援国推广体系紧密合作，促进其提升能力，发挥桥梁作用，在多种利益关系交织的情况下广泛争取双方利益相关者的支持，在国际竞争中为我国争取更多的尊重和信任。中方专家团队的技术水平、组织管理协调能力和国际化水平也是我国外交“软实力”的具体体现。三是提升中方辅助管理层的作用。我国一向有“以省包国”的做法如援非医疗队，也可应用在农业对外援助领域，每个省做自己的优势技术和优势产业推广，形成特色和品牌，同时带动企业“走出去”投资。四是农业对外援助项目应保持连续性，重视农业技术推广和应用的长期性的特征，援助国与受援国双方都需要为农业技术推广制定连续性的政策，同时也要落实资金和人员连续性的投入。