统筹推进派出所基层基础建设的“大连实践”

杨耀威

近年来，辽宁省大连市公安局牢固树立大抓基层、大抓基础的导向，按照“抓班子带队伍、打基础促稳定、强科技促发展、重执法保平安”的总思路，以打造符合大连国际化沿海开放城市特点的“最优警务模式、最优公安队伍、最优平安环境”为牵引，以创建“枫桥式公安派出所”活动为载体，以强力推动派出所所长兼任街道（乡镇）副主任、社区民警兼任社区（驻村）党组织副书记等制度为基准，努力推动重心下移、警力下沉、保障下倾，切实增强实力、激发活力、提升战斗力，不断推进派出所各项建设，取得了较为显著的系统性成效，形成了统筹推进派出所基层基础建设的“大连实践”。

一、七个“扎实有效”：大连公安机关统筹推进派出所基层基础建设的实践及成效

大连市公安局坚持不作虚功、不图虚名，脚踏实地、求真务实，一步一个脚印，派出所各项建设不断取得进展。主要体现为七个“扎实有效”。

（一）构建派出所最优警务模式扎实有效。通过整合110指挥中心、情报处、考核处、大数据中心等部门职能，构建了融合派出所、巡特警、交警和其他警种力量为一体的110调派警“再快一分钟”合成指挥、扁平指挥、智能指挥新模式。科学制定内设机构“三定”、派出所所长公开遴选、巡特警合署办公、精简机关警力下沉等政策措施，构建了基层警务管理新格局。采取市局、分局、派出所三级巡逻勤务模式，定向充实派出所社区警务和巡特警岗位，将道路交通管理工作融入派出所责任区和巡特警巡控区，推动交叉执法和岗位交流，形成了集中高效、立体叠加、机动互补的城市巡控网。目前，街面见警率提升20%，全市社会面巡逻防控达到最佳效果。

（二）派出所“两队一室”警务改革扎实有效。以市委、市政府出台的《加强和改进新时代公安基层基础建设的意见》为抓手，通过赴北京学习借鉴相关工作經验，创新完善派出所警务体制机制，探索构建派出所“两队一室”警务改革模式（即在派出所内设“社区警务中队、案件打处中队和勤务管理指挥室），有效解决了基层警务存在的分工过细、职能交叉、警力分散等弊端。进一步理顺所队关系，明确派出所内设警种的各自职责，以勤务管理指挥室为枢纽，实现了协作配合、联勤联动。其中，勤务管理指挥室集指挥调度、情报研判、案件管理、窗口服务、综合保障五大职能于一体，统领社区警务中队开展人口管理、治安防范、信息收集、矛盾纠纷排查化解工作和案件打处中队的刑事、治安案件办理工作，同时为社区警务中队和案件打处中队提供情报研判、案件监督、后勤保障等支撑，有效保障社区民警集中精力开展基础信息采集、基础管理和基础防范等工作，推动形成了打防互动、基础共建、资源共享、责任共担的工作格局。

（三）社区（驻村）警务建设扎实有效。一是实行社区民警兼任社区（村）支部副书记、副主任制度。按照城区“一区一警两辅”、农村“一警务区一警、一行政村一辅”的标准，为全市929个警务室共配备1235名社区民警、2279名社区辅警，基本达到实有人口5000人以上配备两名社区民警的目标;878名党员社区民警兼任社区（村）副书记;896个警务室与社区合署办公。目前，社区民警立足警务室这一群众“家门口的派出所”，使老百姓到公安机关报案、办事、求助等更加便捷、高效，力促全市社会治安持续稳定、重大刑事发案逐年下降，有效发挥了守护群众平安幸福家园的作用，实现了积小安为大安。二是推动机关警力下沉基层一线。市局机关、部分一线警种及专业分局所属在职在编民警和事业编制人员共计418人下基层轮岗锻炼3年，极大改善了基层警力不足的问题。三是加大考核引导力度。通过细化梳理社区民警的职责任务，明确社区民警每月及每周走访入户数、采集信息数、摸排情况数、安全检查数等，用简明量化的任务指标，敦促社区民警心往社区想，人往社区跑，力往社区使，真正让社区警务室建起来，让社区民警干起来，让社区警务活起来。

（四）派出所智能化信息化建设扎实有效。成立大连市公安局科技信息化建设领导小组及科信办，打造大连公安科技信息化建设升级版，即在“云上公安·智慧警务”平台上建设融“人像识别系统”“车辆分析系统”“视频综合应用平台”及APP上线运行于一体的信息综合应用管理平台，实现“一站式采集录入、全平台自动关联、多系统共享应用”，共完成640个社区警务室网络联通调试，实现587次视频电话会议、189次现场技术通信保障任务零差错。同时，统筹推进“打、防、管、控、服、巡、查、建、保、用”等10项职能融入派出所和社区警务建设，为基层派出所提供实战支撑。特别是依托人脸识别技术，全面采集居民人脸图像和人员基础信息，并通过手机APP实现公共信息远程推送、居民在线求助等功能。此外，对派出所亟需的网络传输和社会化数据，由市局统一对接、批量导入、优先基层，实现常用系统集成接入，实时掌握犯罪轨迹，准确预判犯罪热点，真正将派出所打造成最佳作战实体，把社区打造成最优作战单元。

（五）“一警多能”优化组合机制建设扎实有效。打破部门壁垒，将交通管理、刑事执法、治安管理三大职能有机融合，构建以派出所、交警、社区民警、巡特警等为基础的交叉授权、联合执法的现代警务机制，将社区民警磨炼打造成既能执法办案，又能调解矛盾纠纷，也能开展治安防范和交通事故违法处理的“全能型”警察。同时，交警中队对派出所辖区内发生的轻微治安案件同样介入处置;交警、巡特警负责派出所辖区治安巡防，疏导交通，纠正查处道路交通违法行为，处理轻微交通事故，现场调处纠纷，处置突发性事件和灾害事故现场警戒，同时承担交通安全警卫、保卫工作和市区接处警任务。社区警务中队则以社区民警为主，负责派出所基层基础、服务群众、接受群众报警求助、调处纠纷、交通站点、所内值班接处警任务。

（六）“执法办案管理中心+案管组”建设扎实有效。在全局143个派出所勤务管理指挥室下设“案管组”或“案管员”，履行案件审核、监督管理、执法培训、对接法制大队等职能，着力推动市局及区县分局执法办案管理中心规范运行，强化对“警情、案件、财物、场所、卷宗”等执法要素的集约化管理，把好执法办案“源头关”。构建覆盖警种、分局、派出所的闭环式监督管理体系。重点围绕派出所受立案、取保候审、行政拘留执行、执法办案场所等易产生执法问题的环节，健全完善案件评查常态化机制，不断加大对存在执法瑕疵和执法过错案件的评查力度。此外，实行民警执法办案积分、案件主办人等多种制度，将“优秀案件主办人”作为提拔执法执勤岗位领导干部的重要标准。

（七）人财物倾斜基层保障机制建设扎实有效。以改善派出所民警办公生活环境为目的，积极争取市区、街道、社区及相关企事业单位的支持，将全市111个派出所业务用房的改扩建列入重要议事日程。建立和完善派出所和社区民警经费保障制度，全额保障派出所和社区民警工作经费。特别是全力推动解决主城区派出所改造这块“难啃的硬骨头”取得阶段性成效。按目前情况，全市列入计划的111个派出所办公用房将全部得到新建、扩建或改造，占比总数达56%。改扩建后，全市派出所办公用房在原有面积的基础上将再增加约4.9万平方来。同时，2000余名派出所民警休息用房达到一人一床的标准，基本实现“不单是工作环境好、办案环境好，而且值班值宿的条件也要好”的目标。此外，落实了社区民警每年最低1万元专项经费标准，并建立了正常增长机制。

二、七个“进一步”：关于下一阶段继续推进派出所基层基础建设的思考

虽然大连公安机关近年来在统筹推进派出所基层基础建设方面已经取得了较为显著的进展，但按照“大抓基层、大抓基础”的方针，基层基础建设永远“在路上”。下一阶段，我们总的目标仍是：按照“做精机关、做专警种、做强基层、做实基础”的原则，进一步做大做强派出所。具体来说，就是以固化与社区同址办公、社区民警兼任社区（村）副书记工作制度为基准，充分发挥“枫桥式公安派出所”引领带动作用，进一步理顺派出所与情报、治安、刑侦等专业警种、部门的工作关系，完善警种协作联动机制。主要目标体现为七个“进一步”。

（一）深化以党建带队建工作思路，进一步创建最优民警队伍。派出所民警作为凝聚最广大群众、巩固基层政权和党组织建设的核心力量，必须具有坚定的理想信念，自觉向党看齐，在事关全局、事关政治方向、事关根本原则的重大问题上，能始终保持头脑清醒、立场坚定、旗帜鲜明。创建最优派出所民警队伍，必须坚持党建引领，以党建带队建。一是突出政治建设。坚持“讲政治、讲忠诚、讲纪律、讲团结、讲表率、讲服务、讲责任、讲统一”的“八讲”标准，充分发挥基层党组织战斗堡垒、党员先锋模范和社区民警兼任社区（村）副书记的作用，努力营造“人人有榜样，处处有标杆”的良好氛围。二是全面建设绿色和谐警营。按照“一队一特色、一警一爱好”原则，组织开展形式多样的警营文化活动和体育赛事，保持队伍旺盛的战斗力。三是坚持从优待警，打造幸福警队。科学制定惠及全警的《大连市公安局从优待警中长期规划纲要》，加快推进派出所办公、休息用房等“五小工程”建设，全面强化民警基金会建设，积极争取将民警救助金纳入各级政府财政预算，全面提升救助基金储备基数，在民警家属就业、重病就医、子女就学等方面制定出台更多保障措施，争取提高民警救助、精准扶贫、被侵权补偿标准，研究探索通过公租房形式帮助无房民警住有所居。四是坚持人岗相适，科学调配警力。打破岗位壁垒，倡导岗位与民警“双向选择”制度，合理安排工作岗位，进一步激发民警职业归属感。

（二）深化基层警务机制建设，进一步打造最优警务模式。一是探索建立相邻社区（警务室）联勤协作区制度。由重点警务室的社区民警担任警长，与相邻社区民警分工合作，建立联勤协作组，共同完成社区警务赋予的职责和任务，既可解决基层警力不足，克服民警单兵作战的弊端;又可在社区警务前沿形成新的工作核心，打出“组合拳”。二是推进现代巡逻模式建设。探索建立交警大队、巡特警大队副大队长以下人员定期交流轮岗机制，进一步加强交警与属地分局、派出所特别是农村派出所的联动配合，推进所队联勤。

（三）做实做强农村（社区）警务室，进一步夯实最基层的工作基础。一是以创建“枫桥式公安派出所”活动为载体，允许条件成熟的城区社区在原有“一区一警两辅”配备标准的基础上，实行“一区多警多辅”，农村确保达到“一村一辅”。二是建立派出所案件办理负面清单制度。科学确定派出所打处队人员规模，负责派出所打处工作的副所长必须实行专业化，不懂案件办理的绝不允许担任;并同分局刑警大队和市局相关专业警种相互融合，形成体系化打处力量，杜绝各自为战的封闭做法。三是建立常态化警民溝通联系机制。积极推动建立政府主导、综治牵头的以社区为平台的社会联动机制，建立健全日常联系、信息交流、情况通报、线索移送等衔接机制，着力搭建平安社区创建管理工作平台。同时，探索推行社区民警“居家式警务室”“错时上班”和24小时勤务模式，定期开展入户走访，实行自助、预约、代办、上门服务等举措，在职责范围内帮助群众解决实际困难;对工作成绩突出的社区民警，由市局以社区民警名字命名社区警务室。四是树立“全警都是接处警队员、全警都是社区民警”的首接责任意识。社区民警要立足与社区同址办公这一群众“家门口的派出所”，借助兼任社区副书记、副主任的优势，充分运用好市局为保障社区民警工作提供的一万元专项经费，既当好国保民警、刑侦民警、经侦民警，同时又当好反恐民警、网安民警，落实“一警多能”的多重身份。相关警种部门要大力强化社区基础意识，建立包保警务室模式。即：属于哪个警种部门业务范畴的，就由哪个警种部门负责一竿子插到底，与社区民警做好业务对接，把社区民警开展基础工作的前端关口推进到“最后一公里”。此外，在各种重大安保活动中，原则上不允许抽调社区民警，确保社区民警沉下心来持之以恒地做好基础防范工作。

（四） 突出抓好办案力量建设，进一步打造派出所执法办案品牌。一是强化“执法办案管理中心+案管组”建设。健全完善法制部门“统一审核、统一出口”工作机制，全力推动市局及各区（县）分局执法办案管理中心规范管理和深度应用，切实将执法办案管理中心打造成具有一站式办案、合成化作战、智能化管理、全流程监督特点的最强执法办案战斗单元。二是强化执法主体能力建设。全面落实派出所派驻法制员、专兼职法制员配备，发挥其案件审核、执法管理职能作用，重点加强派出所办案区规范化智能化建设，建立健全与执法办案管理中心使用衔接机制，真正做到同步上案。三是健全完善案件常态化评查机制。深入开展整治不如实受立案、违规取保候审等问题，重点加强对派出所接报案、现场执法、案件办理、涉案财物管理等执法活动监督管理。四是实行执法办案积分、案件主办人等多种制度。探索建立接处警民警与分（县）局情指中心、派出所勤务管理指挥室在线联系，加强派出所移动图传设备配备，以便实时掌握一线处警情况，必要时及时提供支援、还原事实真相。

（五） 大力实施科技兴所，进一步打造智能化公安派出所。一是加快推进大数据、物联网、人工智能等新技术在派出所的应用。以居民小区、学校、医院为重点，将涉及派出所要素管控、侦查办案、服务群众等方面的相关数据授权给派出所勤务管理指挥室，开展智能研判应用，以便及时向派出所民警精准推送工作指令，创建更多“零发案小区”“零发案村居”“零发案单位”，提升派出所预测预警预防能力。二是全面加强网上公安派出所、网上社区警务室建设。进一步开通相关警务QQ群、微信群等，实现更多业务“网上办、自助办、随时办”“异地办、就近办、一次办”。三是建立基础信息研判应用机制。在派出所勤务管理指挥室至少配备8名辅警执行视频巡逻勤务任务。其中，指挥调度岗负责协调案件打处中队、社区警务中队、值班警力开展接处警、巡防等警务工作;警情研判岗依托公安科技应用平台对辖区内发生的违法犯罪警情逐案研判，形成研判报告精准推送案件打处中队处置，同时对警情进行动态追踪分析，及时将警情热点推送至社区警务中队;视频监控岗负责运用“天网”视频监控与社会监控调查、收集违法犯罪警情视频图像资源，同时对辖区内的重点场所、治安复杂地区开展视频巡查，同步协调街面警务人员开展巡防;案件审理岗负责对办理的各类案件进行登记与平台录入，监督受立案情况，检查考评案件办理质量，加强案件卷宗与证据材料的保管工作。四是进一步向派出所下放高级别查询权限。按照“谁使用谁负责”的要求，落实专人专用，加强监督管理，强化滥用追责，让现有平台系统更好为派出所业务工作服务。

（六）锚定“四个铁一般”目標，进一步提升派出所民警队伍战斗力。一是锲而不舍落实中央八项规定精神，严肃查处扫黑除恶、执法办案等领域违纪违法行为。二是按照新时期好干部标准，选好配齐配强派出所领导班子，优化班子年龄、专业结构，注重培养选拔优秀年轻干部。坚持干部从基层出，新任所长一般应有两年以上派出所工作经历。推行所长定期轮岗制，一般应任满三年，超过五年的一般应当轮岗交流。三是完善派出所民警实战大练兵三年规划，突出实用实效，强化实战训练，提升派出所民警群众工作、纠纷调处、案事件处置、科技信息化应用等方面能力。同时，依托专业院校优势，广泛开展视频侦查等方面的专业培训，并充分运用派出所早会、师傅带徒弟等简便直接的方式，切实快速提高民警各方面的能力素质。

（七）结合机构改革，进一步推进派出所保障制度标准化。一是进一步推动警力向派出所下沉，除专业技术人员和特殊岗位外，新警原则上分配到派出所等一线实战警种，并要求连续工作时间不得少于三年。同时，在制度保障层面，将轮岗交流作为基本制度固定下来，民警工作满五年的实行轮岗交流，充实基层一线。二是建立派出所公用经费保障机制，确保派出所车辆修理费、燃油费、伙食费等经费保障足额开支。三是建立重大安保参战民警临时补助制度，完善民警医疗救治、人身意外伤害保障和被侵权民警慰问金等抚恤制度，最大限度把表彰奖励指标向派出所尤其是社区和驻村民警倾斜。四是建立社区民警优于机关和其他警种的奖金补贴长效机制，吸引更多的优秀民警扎根基层、建功立业。特别是对社区民警通过信息采集和信息化应用，为侦查破案、打击处理提供线索的，实行同功同奖、一案一奖，提高社区民警的工作积极性。

（作者系辽宁省大连市副市长、公安局局长）