新农保农民缴费选择的经济理性：政府—农民关系嬗变的视角*

胡平峰 郭忠兴

内容提要 新型农村社会养老保险不同于其他社会保险制度的突出特点在于“自愿参保”，但这也导致新农保呈现“高覆盖率、低缴费水平”的特征。以机会成本为对照，考察不同参保年龄、不同缴费档次条件下新农保政策的收益情况可以发现，在当前政策下，绝大多数农民选择低档次缴费，在领取养老金前提高缴费或补缴是符合经济理性的。这种经济理性背后隐现的是农民主体性的跃升，使得政府—农民关系由“主动—被动”转向“强主动—弱主动”。

社会保障兜底是我国打赢脱贫攻坚战的底气所在。新型农村社会养老保险(简称“新农保”)的目的是保障年老农民的基本生活，防止农民由于年老丧失劳动能力而返贫，是社会保障体系的重要组成部分。但从政策的运行结果看，新农保自2009年试点以来，实现了高覆盖率的政策目标，但保障水平仍然很低。党的十九届四中全会提出，“要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”，养老保险水平的提高是民生保障制度的关键一环，而制度完善的前提是理解农村养老保障制度的运行逻辑，分析其中的影响因素。

新农保中的农民理性：现实条件与理论基础

新农保是居民个人缴费，政府、集体补贴，在居民年满60周岁后发放基础养老金和个人账户养老金的社会养老方式。它于2009年开始试点，在2014年与城镇居民社会养老保险合并成城乡居民基本养老保险，由于参保主体绝大多数是农村居民，所以，仍然沿用新农保的称呼。

相比其他社会保险，新农保最突出的特点在于“自愿参保”，农民拥有自愿参保和多档次参保的双重选项。这一特质决定了农民可以以经济理性决策方式来决定参保形式：首先，它不具有强制性，有不同参保方案供选择。强制性是社会保险区别于商业保险的一个显著特征，社会保险强调社会的普遍参与，强制符合条件的群体参加。2009年新农保政策规定“政府主导和农民自愿相结合”，仅在养老金领取待遇条款中附带了一条隐性强制条款，即制度实行时已经年满60周岁无需缴费即可享受基础养老金，但符合参保条件的子女应当参保。这一隐性强制条款在实践中遇到了一些意想不到的问题，引发了不少矛盾，这种捆绑式的缴费也与社会保险的国民待遇相违背，因此在2014年城乡居民基本养老保险制度并轨时被取消。虽然“自愿”字样同样消失，但其自愿性得到增强。其次，它不具有互助性，个人账户养老待遇只与个人缴费相关，不同参保方案的收益可精细对比。互助性是保险的原生属性，保险的初始目的即是互助，共同分担风险，如失业保险、工伤保险具有典型的横向分摊风险的功能。新农保个人缴费、政府补贴完全进入个人账户，因此不存在横向互助性，个人的养老待遇可精确计算。第三，新农保暂时没有派生属性。许多地区城镇职工基本养老保险往往派生出购房、落户、子女上学等附加属性，使得社会保险不再仅仅是社会保险，而是掺杂了一些其他的功能。而新农保迄今为止只单纯提供养老所需的资金支持，不存在其他派生属性。这三点都决定了农民完全可以根据自己的经济理性进行参保决策。

在行为决策中，经济人假设与理性选择理论得到了普遍认同。按照理性选择理论，理性行为者会在可供选择的行为方案中进行比较分析，从而选择能使自己利益最大化的方案。但对于农民的理性，学界却有质疑的声音，认为农业依赖时令和气候，遭遇风险的几率极高，形成了农民谨慎保守的习惯。持有这一观点的人认为农民自私、愚昧、保守、落后，因而缺乏理性行动的能力，只追求代价的最小化，以风险最小化而非利益最大化来安排生产。①相反的观点则认为，小农和任何资本主义企业家一样，也是“理性经济人”，无论是个体行为还是参与集体行为，都是经过代价和收益计算的结果，这就是农民行为决策的“经济理性”。②将争议放置于中国语境，学者们普遍认为农民在决策的过程中，是受到条件制约的“有限理性”，是基于外部局限条件的一种理性选择。③传统道德观念、面子观念和利益观念相互纠缠在一起，影响了农民的选择，不同身份的农民在“道义”和“理性”之间的倾向性是有区别的。④“在现实中，农民的行动选择与企业经济行为所依据的并不是非理性与理性之别，或道德判断与理性计算之别，而只是生存理性与经济理性之别……对农民行为的分析必须放在其特定的、具体的生存境遇、制度安排和社会变迁的背景中进行。农民的选择在很大程度上受制于其生存境遇和制度性安排。”⑤既然如此，面对新农保政策设计中的选项，农民的选择到底如何？是否符合经济理性？

趋同性选择：新农保政策执行中的理性质疑

新农保作为一项可选择政策，政策对象是否参加，以何种缴费水平参加都是自主自愿的，但现实中这种自愿选择特征在政策结果中却没有得到很好的体现，呈现出高参保率、低缴费水平的状态。在制度设计中，虽然各地在缴费档次划分上有很大的差异⑥，但最低档次缴费人数的比例普遍较高。

本文在山东、江西、江苏各选取了一个乡镇作为样本。在选取这三个样本时，既要考虑到收入的差异化，又要兼顾地域、政策的差异化。2014年山东菏泽市A乡镇、江西吉安市B乡镇的农民人均纯收入和当年全国农民人均纯收入9892元相仿，可以说既代表了全国平均收入水平，又能体现南北方的差异。而江苏南京市C乡镇的农民则是收入较高但达不到城镇居民人均纯收入水平的农民代表。三镇养老保险政策也迥异，如表1所示，在最低缴费档次上，C乡镇最高，占当地农民人均纯收入的3.48%，B乡镇最低，占当地农民人均纯收入的1%不到；在缴费补贴上，A乡镇和C乡镇没有分档次，B乡镇每高一档补贴高5元；在基础养老金上，B乡镇最低，A乡镇次之，C乡镇最高。

表1 三镇养老保险政策情况

从三个乡镇的新农保参保情况可以发现，无论参保人数多寡，历年最低档次缴费人数占全部缴费人数的比例均在98.5%以上(见表2)，选择非最低档缴费的人数只占1.5%不到，可以说，农民在新农保缴费选择上高度趋同。

表2 三镇历年新农保选择最低档次缴费人数及比例

从三镇的农民缴费特点上看：一是存在很强的黏性，如B镇2011～2014年间新农保政策未发生变化，非最低档次缴费人数每年只增加了1人。二是对保费增加的敏感性较强，2014年A镇最低缴费档次从100元提升到300元后，最低档次缴费人数占比从98.85%上升到99.21%，参保人数下降了8.31%，农民对政策频繁更改感到不安，部分农民担心按这个趋势下去缴费会高到令其难以承受，为防止退出成本过高，因而选择提前退出。三是政府补贴差异化力度不大，激励效果也有限，如C镇2015年政府补贴由固定120元调整为130元、140元、150元三个档次，但选择非最低档次缴费人数仅增加了25人，响应者寥寥。四是收入对缴费档次选择的影响不明显，无论是人均纯收入较高的C镇还是较低的A镇，无论是占农民人均纯收入1%的B镇还是占比3.48%的C镇，选择最低档次缴费的比例都高居不下。这一现象也可通过其他学者的调查得到证实⑦，也就是说，面对新农保政策中“多缴多得”的激励条款，农民基本上放弃了政策赋予的多样化选择，缴费水平呈现很强的趋同性。

到底是什么因素影响了农民对参保缴费水平的选择？一方面，农民的自然特征也就是他们的自然条件限制了其参保缴费行为，农民的个人特征(如年龄、收入、文化水平等⑧)、家庭特征(如家庭规模、家庭抚养比和户均耕地面积等⑨)、农民对政策的认知⑩等都会影响其行为。但另一方面，通过对农民缴费能力的测算，可以发现，农民完全有能力负担起更高档次的缴费，收入并不是缴费档次选择的主要影响因素，农民对政策的了解程度对参保水平的影响也值得怀疑，同时，非经济因素如制度设计、对政府和干部的信任等在很大程度上影响了缴费水平。

可见，对于农民低缴费的解释，并没有一个统一的观点，形成这个局面的原因有二：一是样本及方法的差异。在采用计量方法进行分析时，结果的信度和样本的同质性密切相关，样本的同质性越高，信度就越低。当这些研究中绝大部分样本选择最低档次缴费的比例高到一定程度时，相关性分析的结果受样本差异影响，展现出来的结果就很可能迥异。因此，在选择最低档缴费的农民达到一个超高的比例时，计量分析方法就不再可行了。二是此类相关性分析的隐含前提是政策本身大体是均质的，这就需要对政策本身进行研判，在没有研究新农保各档次的收益情况就假定农民对政策的认知程度低阻碍了他们选择高档次缴费显然是不能成立的。因此，要通过对各种选择进行分析来判断农民参加新农保的决策是否符合经济理性。

理性计算：新农保缴费选择中的收益比较

新农保诞生在给农民减负的大政策环境下，因此在政策制定时保留了极大的弹性。正是因为有了充分的选择空间，农民才可以选择是否参保与参保水平。参保缴费是有机会成本的，即农民把参保资金用于自主投资能够产生的收益。这样，一个农民的决策可以分成两个阶段：第一阶段比较参保与不参保之间的收益差距，决定是否参保；如果是的话就进入第二阶段，比较不同缴费档次之间的收益差距，决定参保水平。

在第一阶段：假定年龄为n的参保人员选择缴纳最低档次的资金P参保，到60岁时年平均记账利率为Rg，能获得的收益Ig：

(1)

其中，G为缴费档次P的政府补贴，J是由于参保而获得的月基础养老金，发放期限假定与个人账户养老金计发年限相同。

将资金用于投保就意味着要承担用于自主投资收益的机会成本。考虑到农民投资理财能力、意识有限，加上养老金的安全需要，假定这个机会成本是农民只会把资金P按照最高存款收益率Rp存入银行到60岁时获得的收益Ip：

(2)

这就可以计算是否参保的收益差，只有二者之差为负，农民才有可能选择自主投资。新农保政策规定，养老保险个人账户按照一年期银行定期存款利率计息。如果农民也以银行定期存款的形式自主投资，能够获取最高收益的做法是尽量按照最长年限来存款，先按五年期定期存款，不足五年时，按三年期，以此类推到一年期。2005～2014年这10年间一、二、三、五年期存款平均利率分别为2.866%、3.497%、4.064%、4.459%。据此计算2014年政策下三镇不同年龄农民参保与否的收益差，见表3。

表3 不同年龄农民参保与否的收益差(元)

可见，新农保基础养老金虽然较低，但是相对于总体较低的缴费额来说，收益还是相当可观的，无论是哪个年龄段，参保都比不参保的收益要高。同时可以发现，参保年龄与参保收益成正比。在上述政策条件下，无论选择哪种投资策略，年龄越大，收益越高，年龄越小，收益越低。

在第二阶段，也就是决定参保之后，农民也可有不同的选择。由于只要以最低档次投保，就具备享受基础养老金的资格，那么农民就要考虑，追加保费的收益Ig′是否大于机会成本即用于自主投资的收益Ip′，二者的差额I′：

(3)

其中，G′是追加保费P′而获得的差额补贴部分，t是年龄为n的农民缴费后的计息期数。如果追加投保的收益更大，农民会选择加大投保力度；反之，不会增加保费，或是二者相差不大，有现金流动性偏好的农民也不会选择增加保费。

根据公式(3)计算2014年政策下不同年龄农民采取不同参保策略到60岁时的收益差，见表4。

表4 不同年龄农民不同参保策略的收益差(元)

可以发现，参保缴费档次与收益成反比。像A镇和C镇这样固定的政府补贴显然不能给高档次缴费带来更多的收益，B镇递增的政府补贴确实提高了缴费的收益，但是也只能在55岁以上维持正收益。可见，固定政府补贴完全起不到激励高缴费的效果，差额缴费补贴对改善农民收益有一定效果，但其差异化程度尚不足以扭转收益水平，因此激励效果有限。表4还呈现了收益的区域差异。最低缴费水平高、政府补贴也高的C镇，高龄缴费人员收益最高，低龄缴费人员收益最低；而缴费水平低、政府补贴也低的B镇，各年龄段收益比较平均；最低缴费档次高、政府补贴低的A镇，收益在每个年龄段、档次均最低。

以上收益是基于缴费阶段计算的，而在领取阶段，我国目前把60岁时个人账户领取时间设定为139个月，远远低于2015年我国人均预期寿命的76.34岁。因此，社会养老保险相比于自主投资还有一个最大的优势就是个人账户资金全部发完之后，仍然由社保统筹账户发放相同的养老金直到去世，即从领取养老金后的139个月(71.58岁)到参保人去世之前的个人账户养老金由国家负担。如果选择自主投资则没有这个红利，但自主投资的优点在于可以持续计息。因此，在做决策时，也应该权衡社保红利和持续计息究竟哪个更有利。

为了便于比较，假定从个人追加投资的收益Ip′中自60岁起每年留出与追加投保的待遇一致的养老金后，剩余部分分别按最高存款收益率进行再投资，直到全部用尽：

Ip′(1+Rp)i-∑(Ig′/139×12)(1+Rp)i<0

(4)

如果用尽时间在76.34岁之前，那说明以我国人均预期寿命为预期的农民追加保费是划算的，否则就不如自主投资。根据公式(4)计算养老金领取阶段不同年龄农民按照最高档次参保所获得的待遇使用自主投资资金到资金使用完时的年龄，见表5。

表5 不同年龄自主投资资金按最高档次投保待遇使用完的年龄

这意味着，不管按照何种政策，追加资金自主投资的使用年限都大于个人账户计发的71.58岁，表面上看是追加资金自主投资比全部用于投保收益高，但考虑到个人账户养老金发放终身，一个有着全国人均预期寿命的农民(2015年为76.34岁)，在A镇45岁之后、B镇35岁之后、C镇40岁之后分别按最高档次缴费都是划算的。同时，年龄与追加资金自主投资收益成反比，年龄越小，自主投资产生的收益越高，这也印证了缴费阶段年龄与投保收益成正比的关系。

综合缴费阶段和领取阶段的收益，在目前的政策框架下，理性的缴费者应该是根据不同的年龄采取不同的缴费策略：在低龄时按低档次缴费，此时参保缴费的收益较低且机会成本高；在高龄时可提高缴费档次，此时参保缴费收益提高且机会成本低。这种做法在现实中已出现：A镇2014年缴费超过2000元档次的38人中，平均年龄为54岁，在57岁以上的22人中，有21人是临时大幅提高缴费(其中16人前3年都是选择最低档次缴费)，仅1人上年度缴费为2000元档次。

主体性跃升：缴费选择下政府—农民关系的嬗变

农民在新农保缴费上的趋同性选择是政府可以预料到的，甚至从根本上说，是政策设计导致的。首先，政府差额补贴的差距不足以体现多缴多得。一方面，相对于缴费档次的提高，政府补贴的增长显得微不足道，保费的收益率是递减的；另一方面，多缴多得在城镇职工基本养老保险中不仅体现在个人账户养老金中，还以个人缴费指数的形式体现在基础养老金中，而城乡居民基本养老保险的多缴多得仅在个人账户养老金中体现。其次，基础养老金在整个养老金体系中占比较大，2018年最低基础养老金为88元，相当于个人账户连续15年缴费600元才能达到这个标准。同时，基础养老金会根据经济发展和物价变动等情况进行调整，但个人账户却基本保持不变。因此，对农民来说，以入门档次缴费获得基础养老金是最优选择。对于政府尤其是地方政府来说，高参保率、低参保水平也是其最优选择：高参保率意味着很好地完成了中央推广新农保制度的任务，低参保水平意味着地方政府只需付出最少的政府补贴。

政府和农民在新农保缴费过程中的“默契”展现了我国政府—农民关系的转变。在传统的治理解释框架中，农民相对于政府，总是处于相对被动、消极、弱势的地位，政府—农民关系的主导权主要在政府手中，农民在政策制定过程中的主体性严重缺失，只是政策的“跟随者”“响应者”。面对不符合农民利益的政策，农民的反应要么是激烈的非法反抗，要么是不配合的消极抵制，普遍缺乏对话的能力和沟通渠道。但随着2006年农业税的彻底取消，我国政府—农民的经济关系发生了转变，基层政权由汲取型转变成了“悬浮型”。经济上的“悬浮”意味着政府不再需要从农民身上汲取资源，而地方政府的主要责任变为管理与服务，尤其是这种管理与服务建立在无经济关系的悬浮型政权和差序政府信任格局基础上，基层政府就丧失了以往制约农民的强制手段，基层治理的主要工作就从资源汲取这个“难题”转到如何取得农民的支持与配合这一“新难题”上了。

农村家庭联产承包责任制实施以后，尤其是农民大规模进城务工以来，农民的生存境遇和制度性安排都发生了巨大的变化，这些变化也使得经济理性在农民生活中占据越来越重要的地位：一是收入水平的提高使农民的需求结构基本上超越了生存需求，从而产生了更高层次的发展需求。二是大规模进城务工提高了非农收入占比，中国家庭金融调查与研究中心发布的《中国农村金融发展报告2014》显示，工资性收入、工商业收入、财产性收入、转移性收入等非农收入之和已经占农民总收入的78.3%，非农收入提高了农民的抗风险能力，在一定程度上使农民得以摆脱“安全第一”“生计第一”的保守性，更有可能追求其他更多的偏好。三是现代性从各个角度融入农村，打破了农村原有的传统经济社会模式，农民作为消费者和生产者的角色发生了转变，市场在农民生活中占有越来越重要的地位，农民的决策也越来越注重经济理性。四是信息获取通道的扩展，提升了农民获取信息的能力，有利于他们形成更佳的方案，做出更有利的选择。可见，农民在温饱问题解决后，趋向经济理性的选择会越来越多。

当“悬浮”的地方政府遇见越来越理性的农民，双方的关系便不再是单向性的了。尽管地方政府在制定政策时仍然保留了绝对的权力，但在政策执行阶段，缺乏强制性的政策使农民可以通过“用脚投票”来表达他们的态度，农民的主体性因此得到了提升，政府—农民关系则从“主动—被动”型转变成“强主动—弱主动”型。

这种转变在新农保政策的执行过程中体现得非常明显。从政府角度来看，新农保的政策设计斩断了基层政府强制执行的法律依据，政府只能通过强制以外的手段来执行政策，在政策过程中变得更加“主动”，主要通过入口补贴、出口补贴、缴费关联等切实的利益关系来引导农民。政府的引导在一定程度上达到了自己的预期——农民参保积极性有了很大的提高，但同时也暴露出基层政府在“主动”下的“弱势”：在政策执行初期，基层政府做了大量的动员准备，如江西B镇所在地的县、镇、村层层召开动员大会，政策宣讲到村，任务分解到人，并在电视台连续播放专题节目一周等；政府提供的缴费服务越来越便利和体贴，从政策初期的人工征收，到银行代缴，再到有些地方在村设立缴费查询机。由于任务到人，甚至出现“协办员”代缴保费的情况，这在过去是不可想象的。从农民角度来看，农民在政策过程中，展现了一定的主动性：农民在选择参保后，仍然具有随时退出的可能，如山东A镇2014年参保人数就降低了8.31%，为了掌握真实情况，有些地区将续保率而非参保率作为考核基层政府的指标；农民在参保后，也会变更自己的缴费档次，如高档次缴费基本上都是由低档次缴费变更而来。

其实，新农保的政策运行结果是符合政策制定者的初衷的，从《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中的“低水平起步”到《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中的“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”，低水平全覆盖的方针从来就没变过，因此，高参保率、低缴费水平原本就是中央政府建立农民养老保险的首要目标。但在达到这个目标后，如何提高养老保障水平应该是下一步政策的重点。只要不改变自愿参保的原则，在调整养老保险政策时，就必须高度重视农民在政策中的主体性作用，只有充分赋予他们切切实实的收益，“精于算计”的理性农民才会主动提高缴费档次，进而提升农村居民养老保险的保障水平。

①恰亚诺夫：《农民经济组织》，中央编译出版社1996年版，第65～83页。

②西奥多·W.舒尔茨：《改造传统农业》，商务印书馆2006年版，第44～46页。

③林毅夫：《小农与经济理性》，《农村经济与社会》1988年第3期。

④李里峰：《“运动”中的理性人——华北土改期间各阶层的形势判断和行为选择》，《近代史研究》2008年第1期。

⑤郭于华：《“道义经济”还是“理性小农”——重读农民学经典论题》，《读书》2002年第5期。

⑥从缴费档次来看，2009年新农保缴费档次分成了100～500元5个档次，2014年和城镇居民社会养老保险合并时调整为100～2000元12个档次，但赋予了各地自主设置缴费档次的权利。

⑦江苏苏北地区的调查结果是70.8%，江西、湖北等4个省份的调查结果是93.1%。聂建亮、钟涨宝：《新农保养老保障能力的可持续研究——基于农民参保缴费档次选择的视角》，《公共管理学报》2014年第3期。

⑧参见赵光、李放、黄俊辉《新农保农民参与行为、缴费选择及其影响因素——基于江苏省的调查数据》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2013年第1期；程杰《农户养老保险参保水平选择的影响因素研究——对成都市农户的抽样调查分析》，《西部论坛》2014年第3期。

⑨参见张朝华《农户参加新农保的意愿及其影响因素——基于广东珠海斗门、茂名茂南的调查》，《农业技术经济》2010年第6期。

⑩参见邓大松、李玉娇《制度信任、政策认知与新农保个人账户缴费档次选择困境——基于Ordered Probit模型的估计》，《农村经济》2014年第8期。