边远地区本土社会工作服务机构发展困境与出路研究

胡鑫玲 徐砺

摘 要：四川省社会工作的快速发展源于2008年汶川地震灾难，此后，社会工作服务机构作为社会工作存在的载体，在四川省社会公共服务中的地位和作用不断增加。但其社会工作发展并不均衡，除去地震灾区与省会及其周边城市有所发展以外，四川省较偏远的市州，社会工作尚未起步或者处于起步艰难阶段。本文基于社会组织培育孵化的视角，以“三社联动”为切入点，在已有的研究基础上以广安市邻水县为案例，通过实地研究与文献研究的方法分析出邻水县本土社会工作服务机构发展的现实困境与深层原因，提出关于其发展困境的对策建议，为社区基层治理创新提供较为清晰的理论方向，切实服务当地民生建设。

关键词：偏远地区;社会工作服务机构;三社联动

1 研究背景与现状

全国各地政府和组织围绕社区居民自治、社会组织参与、社区服务专业化等目标进行了大量“三社联动”的实践探索。邻水县首当其冲，成为广安市首个大力发展社会工作的县级区域，利用“三社联动”为切入点，发展本土社会工作，完善社区治理是该县民生工作的重中之重。

四川省广安市邻水县，距离省会成都市三百多公里。总人口达到103万人。其中，农业人口86万余人。由于农业人口比重大，部分社区失地农民较多，社会利益分配冲突造成部分社区信访形式比较严峻，邻水县基层民政压力较大;大量农民在转变成准城市居民的过程中，其生活状态无法与城市环境良性结合;社区残疾人和“三留守”等特殊人群较多，专业化与多元化的社区服务需求量大;同时，邻水县的社会工作发展专业力量薄弱。在民政部“三区计划”协助下，成都P社会工作服务中心入驻邻水，与当地民政局合作孵化培育本土社会组织，已有三家社会组织（社会工作专业类组织）在邻水县民政局登记注册，邻水县社会组织服务中心也已验收完成。持证人员总共18人（初级与中级社工师），但这18位持证者并非全日制从事专职社会工作的人员，他们均在本县党政单位从事着原有的工作。综合来看，邻水县的社会工作服务机构发展面临困境。

2 本论文研究方法

1）实地研究：本文主要采取实地研究中的无结构访谈方法，通过实习生的角色，对政府部门、社会工作服务机构成员以及接受社会工作专业服务的人员多次进行无结构式访谈，亲身参与该县相关会议与培训讲座交流。

2）文献研究：根据本文根据研究对内容，通过对有关社会服务机构发展，会议报告的搜集与二次分析，再结合国家或地方的政策文件进行内容分析。

3 邻水县社工机构发展困境与原因分析

3.1 社工机构未来发展方向困境

邻水县目前社工机构发展方向呈现单一化，可以看作是政府推动“三社联动”下的衍生“产品”，主要是针对本土社区治理而作用，该地基层信访压力比较大，那么社会组织的重点是协助政府解决基层社会事务，服务当地群众。再者，三家社会工机构发展方向相互间功能有重合，在日常与社区两委职能发挥中也容易重叠。邻水县社会组织孵化的机构中，基本都针对邻水县“三留守”群体、社会救助与社区治理，缺乏康复、矫正等方向的社会组织，无法全面发挥社会工作的功能，将社会工作这个专业的作用“狭隘化”，即仅限于“社区”，无法满足多元化的群众需求。

3.2 社会工作人才发展困境

当地目前有持证人员18人，均为当地党政单位人员，他们都有本职工作，且不是从事社会工作的专业人员，与邻水县人口对比，即使是全日制从事社会工作的专职人员，18人也不足以满足社会工作服务需求的缺口。

3.3 社会工作专业“知名度”困境

目前，社会工作在该县区域人口内的知名度并不高，听说过“社会工作”这个概念的人非常少。同时笔者在工作中旁听了当地有关部门领导的讲座，他们措辞中也将“社工”与“义工”的概念有混淆的现象。在该县的服务群体意识里，社会工作者与社区工作人员并无差异，正常的小组活动或者个案探访在他们的意识中是“开会”，参与社工开展的社区活动，可以获得奖品以贴补家用，参与社区开展的活动要“倒贴”，而非从自身的需求与自我实现角度参考。

3.4 困境原因浅析

邻水距离省会成都市三百多公里，且不直接通高铁，该县没有机场等重大交通枢纽，直通高速需要四小时，同高铁转车用时相同。笔者在邻水县实习的三个月中多次与政府相关部门人员和当地社会工作培训学员交谈中提到成都“社区营造”发展，他们均表示很生疏，无论是物资、专业技术交流学习与人才支持方面，地理位置使得这些支持的成本增加。

邻水县的社会工作服务机构资金来源主要是依靠政府财政拨款来购买社会服务项目，资金来源单一，不同于其他成熟社会组织的资金来源多元化，包括慈善捐款，企业捐赠或者其他途径合法所得。这可能与当地的社会组织总体发展不完善有关，还未有效建立起组织内部的财政管理，没有有效使用链接资源等手法。

目前，社会工作人员的地位、薪资待遇没有明确，适合边远地区社工人才的培养和激励措施无具体成功案例可以参考，一系列设施和条件不能完全满足社会工作人才队伍建设的需要，能够留住本地或外地人才的激励条件不够健全，由于地处较为偏远，留住社工人才更是比大城市困难。

4 社会支持理论下邻水县社工机构发展出路

4.1 机构的“自谋出路”

1）完善组织内的人才激励措施。在组织内部的激励措施主要是完善关于对社会工作专业人才的薪资条件、办公环境、考核机制、职责与权威、职业发展前景以及员工参与机构决策机会等方面的人力资源管理。具体内容是指：第一，以技术为基础，建立依绩效为原则的激励制度和升职制度;第二，参考成都市社会工作行业平均薪资水平，给予工作人员合理的薪资与福利;第三，营造良好的办公和人际环境，明确工作职责;第四，完善机构决策制度，杜绝“一言堂”等现象产生。

2）明确组织发展方向与注重多元化。社会工作服务机构在未来发展方向上应该不局限于社区治理与社会救助方向，服务对象应该不局限于“三留守”群体与失地农民。基于社会工作的领域和邻水县现有社会问题，积极链接社会资源，获得社会企业支持或者捐赠，在合法的范围内不局限于仅依靠政府购买，完善多元的资金募集渠道。在有足够的资金条件下，可在有能力范围内与当地福利组织包括医院等单位合作发展康复（残疾人）社会工作、矫正（监狱服刑或刑满释放人员）社会工作或优抚（退役军人）社会工作等，在开展以社区工作为主的同时，重视个案工作与小组工作的次数投入。要有效利用督导机制，在缺少内部督导的条件下，可邀请外地权威的社会工作专业督导，发挥督导的教育与支持作用，结合邻水县实际的社会现状推动总结出一條适合当地的社会组织发展模式，即“邻水模式”。

3）打造社会组织公关宣传。社会工作服务机构在平时举行的大型社区活动或社会活动中要做到积极有效的宣传，在服务对象招募中不仅仅依赖于社区提供的“低保户”名单，要自身投入到社区中发掘并与服务对象接触，宣传“包装”组织自身，利用自媒体或者其他媒体渠道做好组织的公关工作。

4.2 政府部门的保障支持

1）政府如今在大力推动简政放权，那么有些方面就应该有所不为，可以由社会组织承担的社会事务与专业服务，以市场竞标形式，委托给具有足够能力的社会组织承担，特别是关注社会工作专业类组织。

2）参照中央财政支持社会组织参與社会服务的做法，在当地可以安排专项资金或者社会公服资金，有重点地扶持一批品牌性的社会工作服务机构，打造特色项目名片。在针对社会工作服务机构的税收方面，落实完善对社会组织各项税收优惠政策和公益性捐赠税前扣除政策。关于社会工作服务机构资金来源方面，在合法条件下，鼓励社工机构扩大自身资金筹备资源，推动建立福利彩票公益金或者企业捐赠资助社会组织，鼓励金融机构对符合条件的社会工作服务机构，给予适当金融贷款的支持力度。

3）监督对机构的财政监督、资格审查、绩效检查与人员从业把控等方面。避免部分社会工作服务机构“空吃”财政收入。在专业领域，从竞标到项目中后期评估，可以引入第三方社会工作评估机构，对该县的社会组织结构、绩效与制度进行科学的评估。

4）在合理范围内，加大对社会工作专业人才的各项补贴投入，特别是加大从业持证人员与持证不从业人员的补贴筛选，避免多余的财政浪费，在质量上把控人才储备。邀请高校专业人员在全县范围内的普通高中进行相关专业报考的宣传与鼓励，以及在职业学校增设相关专业，或资助相关对象（贫困生、退伍军人或志愿者义工）就读社会工作专业接受专业教育，实实在在从本地发现并培育本土人才。再者，做好关于社会工作培训工作，选拔重点培养对象。

4.3 社会的“鼎力相助”

如上文所述，服务型政府在解决公民需要时，某些环节不得不接受市场调节，公共服务和社会福利资源亦然，如果完全由政府进行组织配置，则有可能会做到资源闲置或浪费，服务提供并不完善的情况出现，且社会工作服务机构在链接社会资源，获取社会支持时，也需要其他行业社会组织的支持与配合，才能完善专业服务。目前可以通过民政部门或者发展水平较高的社工机构来组织建立邻水县社会工作协会，在各社工机构负责人的共同商议下建立完善服务细则，并通过协会优化有利于社工行业发展的资源，向政府争取有利于社工行业发展的支持。将协会发展成行业与政府沟通、与社会其他组织合作交流的桥梁。

5 结语

随着“三社联动”的开展与政府简政放权的脚步加快，社会工作服务机构作为专业助人的社会组织在处理社会问题与增进社会福利层面的作用显得尤为重要。邻水县总体趋势是政府大力投入推动社会工作发展的资金和人力投入，而当地社会工作服务机构仍旧面临人才紧缺、机构自身发展独立性较差以及机构更像一个“空壳”的尴尬困境，由于机构间发展方向同质性较强，机构与社区两委职能有所重合，缺少多元的发展方向，无法全面发挥社会工作的功能。这就形成了政府大力投入，而社会收效甚微的困境。但正是由于邻水县政府相关领导的先见性与政府部门的重视，邻水县已经较省内其他县市优先一步发展了社会工作，目前该县的社会组织发展规划已经雏具成形，指导规划未来四年（2018-2022年）的发展计划。笔者在该地实习工作中，以社会工作人员的角度对邻水县的困境原因展开分析，从政府、组织自身、社区以及服务对象层面总结出四点原因，即有关地理位置、资金来源、人才激励机制与宣传力度等方面，并根据原因和实际情况，以社会支持理论为视角，从政府层面、社会工作服务机构以及社会和市场三个方面提出建议。

参考文献

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