设区的市人大立法问题与对策

陈亚平

摘 要：自设区市的人大被批准有立法权已有4年的实践历程，并取得了许多成就。但是目前设区的市制定的地方性法规仍然还有许多问题，例如地方特色不足、立法质量不高、可操作性不强等。问题存在的主要原因就是事实中存在的一系列困境，需要深究困境的源头并加以解决。所以，关注设区的市立法需要提高公众参与度、改进立法观念、反映地方特色、发挥人大主导立法作用，遵循科学民主依法立法，切实提高立法质量。

关键词：设区的市;人大立法;立法质量

《中华人民共和国立法法》修改后，全国各个设区的市都进行了积极的尝试，并取得了很大的成效。地方性法规是上位法的细化，切实涉及到基层人民利益，影响着当地的社会和经济发展，所以不能有半点马虎并需要立法者认真对待。地方在实践的同时，发现地方立法中存在许多问题，如何提高立法质量是目前设区的市立法面临的最大问题。地方立法关乎群众最密切的利益，所以对阻碍立法进程的问题，应该透过现象看本质，通过问题分析找到问题的源头，并积极创造条件解决问题，提升地方立法质量。

一、设区的市地方性法规制定中存在的问题

2015年《立法法》修改前设区的市是没有立法权的，批准设区的市有立法权是立法权主体的一种扩大，当然这是综合考虑国情和实际情况做出的重大决定。由原先较大市扩大到282个设区的市，这标志着我们立法主体的扩大，更是我国立法建设的一大进步。《中华人民共和国宪法修正案》规定合宪性审查，地方性法规也是被审查对象，这样可以保障立法质量。

一是关于立法项目问题，地方政府及其职能部门在地方起草立法中占很大比例，设区市人大常委会并不能在立法中发挥应有的主导性和主动性。地方立法中，人大立法和政府制定规范性文件的范围并不清晰，统筹考虑得不够。在实际工作中，政府及其部门积极上报关乎自己切身利益的立法项目，对其他项目积极性不高。虽然列入立法计划的项目必须经过充分调研论证后，大常委会主任会议讨论通过后才能确定，但是人大立法前期工作不充分，调研不充足，不能全面系统地掌握社会立法需求。因此很容易受到政府及其部门立法积极性的制约和影响，导致制定的立法规划计划往往更多是各部门立法建议项目的简单拼盘汇总，或是平衡各部门意见后的妥协结果。

二是关于立法内容问题。当前，地方性法规存在的普遍问题是缺少地方性特色，可操作性较差，重复立法等[1]。现实中还存在着“创造改编”上位法试图掩盖抄袭上位法的事实，使立法体系混乱不堪。

三是关于立法技术问题。当前我国赋予地方立法权并不久，面临立法需求多、任务重的形势，无论是人员配备还是知识储备都有很大差距，如立法队伍建设的体制机制有待完善，立法工作人员编制，机构设置与立法任务不匹配，干部知识结构单一、外出参加培训学习机会较少，对实际情况特别是基层情况和人民群众意愿了解不够。另一方面，组织专题教育培训、法制讲座、立法研讨会等活动也比较少;平时交流更多的是业务往来，人才互相交流的渠道不畅通，立法工作中的新动态、新要求、新思路等信息共享不够，从而严重影响了立法的质量。

二、设区的市人大立法的现实困境

在立法过程中，设区的市人大由于受到自身和外界等多方面因素的影响，导致立法质量不高。若想提升立法质量，需要认清困境及其来源并提出针对性的对策，渡过制度设计到合理运行的磨合期。

（一）公众参与度低

民主立法的首要问题就是公众的参与度问题。公民积极主动地参与立法，积极建言献策并真实地表达自己的想法，才有利于立法的民主性。设区的市应该通过多方面努力，将公众的参与热情激发出来，让公众畅所欲言，尽情表达自己的心声，这样才可以提高立法的民主性。目前，我们设区的市人大立法还是存在立法民主性问题的。

一是公众参与只是形式工作。官方公布的征求意见多为网上报名参加，而网上留言很多时候都是石沉大海，公众提出的建议很少有反馈，公众提出的建议是否被采纳，也没有专人回复。真正面对面走访、调研群众的方式很少，因为需要花费大量的人力物力。但是第一手的资料才是最真实可靠的，对外公布并征求意见并不是立法过程中的第一手资料，都是经过加工和润色的。公众怎样进行立法参与，如何发表立法建议，参与立法的时间和地点等一系列细节规定都是欠缺的，这样严重打击了群众的立法积极性。

二是公众参与积极性低。官方征求意见是针对社会公众的，但是实际参与的寥寥无几，有建设性意见的更是少数。许多地方通过网上报名的方式进行立法听证，有的人几乎成为了“立法听证专业户”，其原因就是报名人数太少，“命中率太高”。地方性法规的出发点是为了维护公共秩序，然而公共秩序的内容又十分抽象，公众无法体会到关于自己利益的立法内容，所以公众参与积极性就不会太高。

（二）立法理念滞后

一是设区的市立法过程中多是以管代罚，多数都是命令公众应该怎么做，或者违反命令会受到什么处罚，通过行政处罚和行政强制执行等实现行政目的，很少提高公共服务行政的规范指导。立法中过于注重义务的设定，而相对忽视了权利的保护。我们的法律都是以权利为本位，但是滞后的立法理念中还是以义务为本位，设定很多义务条款。

二是地方人大不太喜欢挑战发展前沿问题。不立法或者延迟立法，不能解决民众的问题，不利于经济社会的发展。

三是立法笼统。设区的市立法是基础的立法，不应该抽象，更不能对上位法一味重复。西方国家将捕鱼的尺寸纳入法律规定，这体现了立法的细致。

综上所述，设区的市进行立法是一种全新的尝试，需要在密切联系群众的过程中不断积累立法经验。地方立法更应该体现群众切实的利益，为体现群众利益就应该通过多种渠道听取大众心声，坚持科学立法和民主立法。不能只搞形式主義的听证会，注重参与程度和实际效果。在出台法规后要与民众多沟通，通过新媒体和其他公众便于获得的渠道进行信息反馈，解答民众对法规的困惑，提升民众度法规的可接受度。

（三）政府主导法规起草

一般情况下都是谁进行了立法提案，谁就要主导立法的起草。但是这种方式有很多缺陷：一是部门利益特征明显。因为谁提案在先谁就有主动权，起草时就会将自己的利益最大化地体现在草案中，这个草案承载了起草者的立法精神。二是不能确定涉及多方利益的立法起草主体。因为涉及多方利益的法规是复杂的，利益是最不好平衡的，如果平衡不好还会引发多方矛盾，吃力不讨好的事情是不太容易被包揽的。即便有人揽下了“瓷器活”，也会出现不同利益方相互扯皮推诿的现象。三是起草方和其他部门职权冲突，这种冲突一般是由政府出面平息的，这就更撇开了人大这一方。所以在起草立法这方面，地方人大还是十分被动的。

立法起草的时候过于重视行政管理和行政处罚方面，希望法规授权职能部门处罚权。法律应该是公意的体系，不能忽视政府的公共服务，牢记服务意识。在这一意义上，地方立法缺乏科学指引，导致关乎人民切实利益的立法迟迟“不露面”，影响了经济社会发展。最终会促使部门利益合法化，进而使得权力不能关在笼子里，损害了公众的利益，使政府和人大的权威丧失。一部好法应该需要人们真心服从和遵守，并且这个法本身也应该是一部值得人们信服的好法。“在相应的地方权力运行机制和权力制约机制还不健全的情况下，立法权力主体的迅速增加，很容易造成地方立法权的滥用”[3]。

三、设区的市人大立法工作的完善路径

“立法能力是设区的市行使立法权的前提，同时也是设区的市做好立法工作的核心和关键。”[4]面对立法过程中遇到的重重问题，我们应该不断地进行反思，有反思才会有进步，有进步才会建立健全我国的法制体系，完善法制统一。面对地方立法质量不高这一问题，我们应该对症下药，提高地方立法权威。

（一）坚持维护法制统一

地方立法要求维护法制统一，不能越权立法，不能超出立法权限立法，同时还不能重复立法，不得与上位法重复。

一是不越权原则。地方不能在没有授权的情况下进行任何方面的立法，不能超出《立法法》限制的范围。如果超越地方立法职权，则会破坏法制的统一，损害法律的威严[5]。如果违反规定进行的立法是逃不过合宪性审查的，最终的结果也是无效的。二是坚持不抵触原则。设区的市人大在立法的过程中是不能突破法律赋予自己的立法权限的，不能突破立法的范围，只能在《立法法》规定的范围内对自己地区综合调研后立法。所以地方立法的时候要熟知上位法的条文内容、基本原则和立法精神目的，牢牢把握不抵触原则，维护我国的法制统一。三是坚持不重复原则。《立法法》要求在上位法已经制定了法律法规的情况下，设区的市人大常委会要从补充和细化的角度出发，制定具有本地区特色的地方性法规[6]。在保证与上位法体例一致的条件下，力求突出地方特色，对上位法进行补充和细化。

（二）突出地方发展特色

设区市人大立法应该在实践中摸索并积累立法经验，牢牢把握突出地方立法特色的秘诀。一是针对性，充分调研当地的经济、历史、文化、法治、人文、风土等具体情况。

国家的法不会面面俱到，这给地方留下了充足的立法空间。地方立法也是国家立法的试验田，地方为国家先行试验、积累经验创造了条件。所以地方在立法方面还是有一定的灵活性和空间的，各个市应该把握这一政策，根据自己的实际情况，做出适合自己发展的法规。地方应该把握立法的每一个环节，充分体现地方特色，而且法规要有可操作性。

（三）遵循科学民主立法

立法质量影响的不仅仅是一个地区的群众利益，而且影响了地方经济社会的发展，同时影响国家的法制统一。所以设区的市人大立法应该科学立法、民主立法，不只追求数量，更要注重质量。

（四）发挥人大主导作用

设区市人大的职权是宪法赋予的，人大是义不容辞的，是不能推卸，并且要有自信和能力去担起这份殊荣。当然各个政府部门和机构也要充分尊重人大的职权，在立法规的所有环节中都要充分体现人大的主导作用，尤其是在起草环节更要发挥人大的主导作用。

四、结语

《中华人民共和国立法法》的修改赋予设区的市地方立法权，这是地方治理法治化的必然要求。良法是法治的前提，随着设区的市立法的展开，虽然地方立法已经有可喜的成绩，但是还是存在许多问题，这提醒我们要重视设区市立法的工作研究，坚持地方立法的同时维护法制统一，坚持民主立法、科学民主立法，发挥人大主导作用。

参考文献：

[1]王春业论立法权扩容背景下地方立法的节制法学论坛2018（1）106.

[2]布小林.立法的社会过程——对草原法案例的分析与司考北京中国社会科学出版社200743

[3]毕可军.设区的市立法权设置存在的问题及应对之策贵州社会科学201785.

[4]徐凤英.设区的市地方立法能力建设探究政法论丛2017（4）113

[5]方洁.设区的市地方立法的范围之解释浙江社會科学2017（12）29.

[6]苏海雨设区的市人大立法的问题与对策[J].重庆理工大学学报，2018，32（12）：105-111.