以重庆市为例浅析土地收购制度

高凡

（重庆市土地储备整治中心，重庆 401120）

1996年上海成立了第一家土地收购储备机构，2001年，国务院颁布《关于加强国有资产管理的通知》指出有条件的地方政府要对建设用地是实行收购储备制度，这样我国土地收购储备工作正式起步。在工作实践中，土地储备工包括通过征收、收购、置换、到期收回等方式，将土地从分散的土地使用者手中收集起来，而土地收购是土地储备重要的收储方式，本文拟就土地收购制度进行浅析，明晰土地收购概念，梳理土地收购的政策法规，并以重庆市为例介绍土地收购适用情形、程序和补偿价格标准并提出问题，以期对土地收购的立法和实务提供新的参考意见。

一、基本概念和作用定位

1.基本概念

土地收购是指土地储备整治机构根据城市总体规划的要求，社会经济发展的需要，政府的授权以及土地储备计划，收购国有土地使用权的活动[1]。

土地收购储备主要有以下三种情况：一是政府指令收购。政府为国家和公共利益授权土地储备整治机构从原土地使用权者手中购回土地使用权。二是自主收购。土地储备整治机构根据土地储备计划，自行与原土地使用权人在自愿、公平的基础上购回土地使用权。三是行使优先购买权收购。在土地转让过程中价格明显偏低的交易地块，政府行使优先购买权，从原土地使用权者手中购回土地使用权。

2.作用定位

（1）政府指令收购

是政府出于公共利益需要，解决企业迁移、解散、撤销、破产问题，帮助企业加快脱困与变革重组，同时利于盘活存量土地资产，促进城市更新和社会经济发展。收购双方是一种“强制性买卖关系”，土地是否收购是政府的行政权力，服务于国家公共利益的需要，但收购价格则是以与被收购经济主体权利与利益相一致的市场价格确定[2]，往往不太考虑项目的收益平衡性。

（2）自主收购

是土地储备整治机构和被收购单位（个人）自由协商结果，对盘活存量土地起着积极作用。属于民事行为，收购双方是一种“自由买卖关系”，是否收购及收购的价格均由收购双方在自愿、公平、有偿的基础上根据市场状况自由协商决定[3]，谈判过程中土地储备整治机构注重项目收益平衡性。

（3）行使优先购买权收购

便于政府在特定情况下稳定土地交易价格，是政府调控土地市场的重要手之一，但目前在重庆土地收购储备工作中没有真实案例。

二、政策依据

《土地管理法》、《物权法》和《房地产管理法》中关于土地使用权可以依法转让的条款，虽然可以引申为土地收购的法律依托，作为上位法支撑，但更多的是针对土地二级市场土地使用权转让中涉及权利、义务、期限、地上建筑物事宜问题，与土地收购储备还是有一定的差别。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。同时规定国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。申报土地转让价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。是国务院文件第一次提出建立收购土地储备制度，对政府行使优先购买权也提出了具体标准，也是目前为止有关土地收购储备最高级别文件。《土地储备管理办法》中提到了土地收购补偿标准是指由经同级国土资源主管部门和财政部门确认的土地评估结果，对收购土地补偿标准做出相对较清晰的规定。

重庆市出台了相关文件规范土地收购行为，如《重庆市国有土地储备整治管理办法》明确市、区规划自然资源主管部门、土地储备机构的职能职责；《重庆市国有土地储备管理实施细则》对土地收购储备范围予以明确；《重庆市国土房管局关于印发<重庆市国有建设用地使用权收回收购（试行）>的通知》规定了收购国有土地使用权的适用情形、职责划分、程序及收购价格，是重庆市国有土地使用权收购唯一适用文件。

三、重庆土地收购制度

1.适用情形

以出让方式取得土地使用权后无力开发且不具备转让条件的土地；因土地整治的需要经依法批准收购的土地；因单位迁移、解散、撤销、破产或者其他原因停止使用而依法收购的土地；县级以上人民政府决定收购的其他土地；土地储备整治机构通过土地、房地产二级市场购买国有土地使用权的情形。

2.收购程序

由地储备整治机构对拟收购土地基本情况进行调查后，与原土地使用权人共同委托评估机构进行评估，依据土地估价报告共同协商补偿价格，土地储备整治机构拟定收购方案报主管部门审查批准后签订合同，办理权属登记手续（图1）。

3.收购价格

（1）基本思路

收购价格依据被收购时点和原证载用途，采取“房地分离”的评估路线。房屋建筑物按房屋残值评估，对土地评估价格设定了利润上限控制（针对评估价格扣减地价减免或优惠政策货币化值后的价格为土地成本投入的1.5倍的情况，成本逼近法评估结果确定收购价格）。

图1 土地收购流程图

（2）价格构成

包括土地使用权收购价格、地上建构筑物的价格，以及因收购地上有建构筑物造成的搬迁、临时安置以及停产停业损失等的补偿。其中土地使用权收购价格：综合考虑土地的位置、土地使用权类型、原依法批准的规划条件、土地开发程度、剩余土地使用年限等因素予以确定评估价格。地上建构筑物的价格：残值价格。临时安置以及停产停业损失等的补偿：参照国有土地上房屋征收有关政策标准确定搬迁、临时安置以及停产停业损失等的补偿。

四、存在问题

1.缺乏法律支撑

实践中，土地收购是土地储备的一种重要的收储方式，但我国的法律法规对直接对土地收购的规定少而笼统，土地收购储备制度运行20年以来，目前没有一部全国性的法律或行政法规来指导规范土地收购储备工作，也没有明文规定土地收购方式、土地收购法律化和程序化缺失，土地收购缺乏法律支撑。而各地方主要依托地方政府自行订立的行政性规定，办法，约束力差，运作模式千差万别，缺乏系统性和连贯性，比如重庆市政府关于土地收购储备相关法律规于2002出台的，目前未及时更新，部分条款与现有国家层面文件存在相矛盾，导致在具体土地收购过程中可能面临一些障碍，阻碍土地收购工作的正常推进。

2.补偿价格标准问题

《土地储备管理办法》明确了补偿依据为同级国土资源主管部门和财政部门确认评估结果，但未对具体评估标准做出一些普适性规定。就重庆市而言，目前土地收购唯一适用性文件《重庆市国土房管局关于印发<重庆市国有建设用地使用权收回收购（试行）>的通知》中关于补偿价格规定，只注重土地本身的价值，对土地上建构筑物往往忽略不计，与国有房屋征收的评估价格相比，差距非常之大，不能满足原土地使用权人的预期收益；同时为了公共利益开展的一些政府指令性收购项目，本着帮助企业，解决民生问题的目的，在补偿价格方面政府做出了一些让步，在实际收购中一些项目可能存在收益不平衡的问题，也是在土地收购中亟待解决的问题。

五、对策建议

1.加强重庆市土地收购法律法规完善

首先仅仅跟随国家层面相关政策的调整，修改完善土地收购储备方面的法律法规；其次进一步规范土地收购的程序、明确土地收购的范围、条件等并严格按照相关法律法规执行，将一些工作中较好的经验通过法律法规的方式固化下来，做到土地收购工作有法可依，有法必依。

2.规范土地收购补偿价格标准

以项目资金平衡性为前提，分析重庆市以往收购案例补偿价格计算标准，制定新的符合实际合理的补偿标准。