《贵州省大数据发展应用促进条例》推进“云上贵州”规范与保护的路径研究

俞俊峰 刘雅鑫

摘 要：“云上贵州”大数据平台作为我国第一个省级公共数据共享开放平台，在当前积极促进大数据发展应用进程的同时，也暴露出数据采集、数据安全、数据确权与保护等方面的问题，“数据孤岛”现象未能真正消除。《贵州省大数据发展应用促进条例》将“共享开放”单独列出，并对“云上贵州”有关问题加以明文规定，不仅为其运行提供了合法依据，还为保障我国大数据在实践中的具体应用提供了借鉴。结合《条例》第二十六条至第二十九条等条款，探索以地方性法规模式规范和保护“云上贵州”的具体路径及其价值意义，不仅有助于充分发挥大数据平台在信息时代的数据优势，还能带动产生巨大的经济效益，具有重要的研究理论与实践应用价值。

关键词：“云上贵州”;地方性法规;大数据应用

作为我国第一个致力于推动政府数据共享开放的省级大数据平台，“云上贵州”的构建与运行意义重大。然而信息时代的复杂性，赋予了大数据数量巨大、数据分散难以整合利用的特性。纵观我国数据网络的法律法规相关规定与保护现状，以“云上贵州”为代表的大数据平台的规范与保护水平仍有待提高。本文通过研究大数据平台的规范与保护，有助于推进政府治理进一步法治化与精细化。

一、“云上贵州”大数据平台的价值意义

大数据平台的建立，旨在破除长期以来各项数据资源的“数据孤岛”现象，为数据信息之间的互相交换、整合、分析提供桥梁与纽带，充分发挥大数据的巨大能量，满足云计算时代的潜在数据需求。“云上贵州”便是在此背景下，贵州省在政府数据的共享与开放领域做出的一次成功尝试。作为全国首个全省政府数据交汇平台，“云上贵州”在数据存储、数据整合、数据分析以及数据确权与保护等方面的实践探索，受到公众认可，因此获誉诸多。[1]

贵州省的有益尝试，对于推进政府治理现代化发挥着重要作用。然而，在此过程中，也展露了“云上贵州”等大数据平台在数字政府建设中的乏力之处。数据资源间的数据壁垒依然存在，加之各部門之间以及省市（州）政府上下级之间的数据迁入、应用阻力尚存，其实并未真正达成数据信息资源畅通无阻的交换、共享与开放。对于整个“云上贵州”项目计划而言，尽管瑕不掩瑜，但我们也必须正视这些阻碍，从大数据平台健康运行的现实需求出发，寻求规范与保护政府在大数据治理领域的可行路径。

二、地方性法规规范与保护“云上贵州”的必要性与可行性分析

（一）地方性法规规范与保护“云上贵州”的必要性

以“云上贵州”为代表的大数据共享开放平台，在沟通数据信息资源交互渠道的同时，也暴露了其在数据标准化、数据共享与开放、数据发展应用以及数据确权与保护等方面的不足。为规范和保护大数据共享开放平台的有序运行，最为有力的解决方式之一便是通过法治手段进行保障。研究当下大数据平台相关的政策法规现状，2016年3月开始施行的《贵州省大数据发展应用促进条例》（以下简称为“《条例》”），通过对“云上贵州”数据平台的规定规范了大数据共享开放的基本要求，为公共数据的发展应用和治理保护提供了合法性依据，弥补了“云上贵州”针对性规范与保护的法律法规领域的空白。

同时，这一地方性法规提供的强有力保护，无疑较鼓励性政策而言能够为保障大数据的实践应用产生更大的效益。而“云上贵州”作为贵州省的政府数据交互平台，是我国在大数据发展应用过程中的大胆尝试，为规范其尝试而诞生的《条例》，被认为“开我国大数据立法之先河”。以地方性法规的形式先行先试，较正式制定法律而言有更大的改善空间，且能够为我国其他地区保护大数据产业发展以及后续可能的法律制定提供有益参考经验。

（二）地方性法规规范与保护“云上贵州”的可行性

通过《条例》的地方性法规对“云上贵州”大数据共享开放平台加以规范和保护，是理论与实践显示出的客观需求。研究“云上贵州”发展现状以及其与《贵州省大数据发展应用促进条例》的联系，可以发现，采纳《条例》的保护手段能够促使将“云上贵州”纳入法治化、规范化、有序化轨道运行的进程。

首先，“云上贵州”数据平台自建立以来，就致力于促使贵州全省政府数据信息资源的迁移、整合、分析、应用。但是，从打破数据壁垒的成效来看，横向数据整合即贵州省政府各部门之间，以及纵向数据整合即贵州省政府同下级市州政府数据迁移，仍旧存在一定的阻碍。通过法律法规的途径去解决大数据在现实中的具体实践应用，就必须确立其合法性依据。在数据应用的起始阶段，将数据收集这一行为纳入法治保护范畴，为之后大数据应用的全过程提供了有力的理论基石。

其次，数据安全问题一直是信息化时代不容忽视的焦点问题，在涉及切身利益的个人信息安全受到广泛关注的同时，我们也不能忽视公共信息在传播过程中的安全保障。尤其是大数据迅速应用于社会方方面面的当下，能够牵涉到公共利益的公共数据安全保障，更加应该也必须受到法治政府的保护和法治社会的关注。由此，政府数据共享开放过程中可能带来的风险应当有所预估，依据不同的标准进行相应处理。例如，告知数据信息来源方、规定数据涉密级别进而对共享开放的对象范围加以严格限制等。利用地方性法规在地方问题上的实际性和精细化，对“云上贵州”这一省级大数据平台在数据信息资源共享与开放实践应用中保障数据安全更为有利。

最后，“云上贵州”在运行期间，即使拥有了合法的公共数据共享开放依据，在数据共享与开放的具体方式上也必须遵守既定的原则标准。而这些基本原则以及标准、办法的制定，应当落实到具体单位、部门乃至具体的负责人、经办人。再好的制度总要有人制定出来，才能去应用;再好的办法总要有人贯彻落实，才能发挥其预估的效用。如何保证大数据平台在遵循科学架构、规范运行的基础上，达成充分发挥大数据、云计算的作用，是个值得考虑的问题。而这一点，在法治中国，也恰恰离不开法治护航。

三、《贵州省大数据发展应用促进条例》规范与保护“云上贵州”的路径研究

研究贵州全省统一的大数据平台——“云上贵州”的规范与保护，大数据立法的模式具有极大的可行性。“云上贵州”在实践过程中已经暴露出数据收集、数据整合分析、数据确权与保护水平有待改善，通过制定地方性法规的措施，来处理其可能更加复杂的情况也就具备了其必要性。

（一）《条例》为“云上贵州”提供合法性依据

该《条例》自从2016年3月施行以来，就以大数据立法的形式，为“云上贵州”的运行提供了合法性依据，包括其数据收集的合法性以及数据效力的合法性。

1.《条例》确立了“云上贵州”数据收集的合法性

结合该《条例》第二十六条的有关规定，不难发现，《条例》以地方性法规的形式确立了“云上贵州”大数据平台进行数据收集的合法性。“云上贵州”作为贵州省级的大数据平台，在排除法律规定禁止的情形下，拥有汇集、存储、共享、开放公共数据信息的权能，这就意味着“云上贵州”在推进公共数据共享与开放领域是受到法律法规认可并保护的。那么，“云上贵州”大数据平台就当然地能够接收各个部门和下级政府公共数据的迁移，整合数据信息资源，进一步打破“数据孤岛”的现象。

2.《条例》规定了“云上贵州”数据信息的合法效力

合法效力是数据信息绕不开的重要问题之一，只有在我们合法获取的数据信息资源能够如同预期一般达到我们想要其发挥的作用时，才能真正产生价值。如果获取的数据信息最终被认定无效，那么“云上贵州”这个数据平台本身也就失去了存在的意义。《条例》第二十八条第二款，赋予了通过“云上贵州”大数据平台的共享与开放获取公共数据的合法性，也为由此获取的公共数据的能够达到纸质文书同等效力提供了合法依据。这也是信息时代中大数据的高效率特征的价值所在。

（二）《条例》允许公共数据开放实行负面清单制度

在该《条例》第二十七条的规定中，明确把“实行公共数据开放负面清单制度”写入法规正文，用穷尽列举的方式列明了三种情形下允许有条件的对公共数据进行开放。这就意味着，公共数据的开放应当是有所限制的开放，而非所有的公共数据都必须向社会公众公布，法律规定不能开放的公共数据仍然能够依法要求予以保密;在出现涉及公民、法人以及其他组织的重大利益关系的情形时，未经申请对该部分公共数据采取的默认态度也应当是不予以开放，而把经“申请”作为法定例外情形，加以开放;最后，在法定例外情形出现的情况下，也并非将该部分公共数据公布给全体人民，而是附加上了该特定对象的限制。也就是说，地方性法规在认可负面清单制度的同时，预留了合理的例外情形出现的可能。当特定对象在程序上经过申请，在实质上是该部分应当保密的公共数据的重大利益相关者时，才能构成真正的例外，进而对该部分公共数据对该对象予以开放。

（三）《條例》赋予“云上贵州”在数据安全问题上的风险审核权

数据安全是自信息交换产生以来受到长久关注的焦点，尤其是进入现代社会之后，无论是个人信息还是公共数据的安全保障都愈发显得重要。《条例》在数据信息来源方和接收方分别规定了风险评估和风险审核制度，“云上贵州”作为合法的贵州省公共数据收集者、存储者，承担着促进公共数据共享开放的使命，也就有责任保障其数据信息的安全。《条例》中明确规定了“云上贵州”是管理者，那么对存储的公共数据加以风险审核，既是其权利也是其义务。当然，风险审核权应当被严格限制，尽管其认定部分公共数据存在安全风险，也只有告知数据提供单位的权能，并不具备直接处理公共数据的权利。在数据安全问题上，“云上贵州”只是一个公共数据进行交互的平台，其管理者的身份并不意味着就是数据所有者，数据提供单位仍旧负有保证其提供数据真实性、准确性、完整性以及安全性的责任，应当对风险数据进行核实反馈。

结 语

大数据立法是贵州省根据省内大数据发展应用的现实需求和发展趋势进行的有益探索与实践，旨在充分发挥地方性法规的作用保障大数据与社会的真正融合发展。《贵州省大数据发展应用促进条例》开大数据立法之先河，通过规范和保护“云上贵州”大数据平台的运行，不仅能够推进政府数据共享与开放的总体进程，还有助于完善社会治理，提高公共服务水平，为大数据的发展应用保驾护航。

注 释

[1] 自建立以来，“云上贵州”曾荣获中国大数据领域最具影响力企业奖、云计算优秀典型案例、中国大数据百强企业、IDC数字化转型领导力大奖、中国互联网+政务50强等。

参考文献

[1] 周雅颂.数字政府建设：现状、困境及对策——以“云上贵州”政务数据平台为例[J].云南行政学院学报，2019，21（2）.

[2] 马广惠，安小米.政府大数据共享交换情境下的大数据治理路径研究[J].情报资料工作，2019，40（2）.

[3] 谭菊华.现代社会治理与政府治理法治化融合互动机制研究[J].人民论坛，2019（27）.

[4] 陈鹏.人工智能时代的政府治理：适应与转变[J].电子政务，2019（3）.

作者简介：俞俊峰（1982—），男，汉族，浙江宁波，法学博士，贵州民族大学法学院副教授，硕士研究生导师，研究方向：宪法学与行政法学;

刘雅鑫（1996—），女，汉族，河北邢台人，贵州民族大学硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

基金项目：本文系贵州省软科学项目《<贵州省大数据发展应用促进条例>对提升政府治理法治化与精细化能力的评估》（项目编号：2017GZ63399）阶段性成果。