我国民办养老院的动态监管调整机制研究

摘 要：我国已经进入老龄化社会，对于数量众多的老年人如何安置成为我们面临的一大难题。民办养老院的出现为我们解决这个问题提供了新途径，但是对于这个新事物，如何让它在政府的有序引导下发挥出作用，让老年人能够安度晚年，成为我们思考的重点。本文就是从设立民办养老机构的动态监管角度出发，为民办养老机构的运营设立一套规则，让它在规则内自由发展，为我们解决社会养老问题作出贡献。

关键词：民办养老机构;政府;监管

一、问题的提出

我国已经逐渐进入老龄化社会，老年人的不断增加使得养老问题成为一个亟待解决的重要问题，而目前我国的养老体系主要分为家庭养老和社会养老，但由于社会生活的不断加快，子女不可能整体守候在老人身边照顾，解决老年人的孤独感，家庭养老的职能越来越弱化，老年人的照顾和护理问题突出，需要有能够提供多层次，多样化的养老服务的机构，养老机构就应运而生。养老机构根据设立主体划分为公立养老机构和民办养老机构，本文探究的主要是民办养老机构。而我国只规定了养老机构的概念，在2013年6月28日公布的《养老机构管理办法》第二条中规定：本办法所称养老机构是指按照《养老机构设立许可办法》设立并依法办理登记的为老年人提供集中居住和照料服务的机构。对于民办养老机构不同的文件给出了不同但相似的含义，例如陕西省的《民办公益性养老机构建设补助资金管理办法》中规定民办公益性养老机构是指公民、法人和其他组织兴办，并在民政部门许可登记，为老年人提供集中居住和照料服务的机构。[1]《苏州市民办养老机构管理办法》中指出民办养老机构是指国家机构以外的社会组织或个人举办的，为老年人提供住养、生活照料、康复护理等养老服务的机构。[2]但是目前我国的民办养老机构却存在着很多问题，导致其本该是非营利性的组织变得唯利是图。

二、现行监管制度存在的问题

（一）立法不完善， 可操作性差

1.只有原则性的规定，政府监管操作不力。我国的《老年人权益保障法》虽然对目前的养老需求问题进行了规定，但对于相关问题的解决没有配套性的措施，许多法条都还只是原则性的、系统性的问题，缺乏可操作性。而且关于养老机构的部门规章也只有《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》这两部加起来不过六十七条的规章，对于复杂多变的实际生活来说是远远不够的，对于很多问题都只是原则性的规定，可操作性都不强。

2.缺少长期护理的保障。我国民办养老机构，特别是城郊地区的，大部分的护理人员都是下岗职工和农民工，没有受过专门的护理培训，整体素质偏低，缺乏护理技能和职业道德，因此造成了很多虐待老人的事件发生。直至2013年民政部门出台的《养老机构设立许可办法》才对养老机构中的护理人员进行相应的规定，该文件中的第六条明确规定了设立养老机构必须有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员;第十二条规定必须提交管理人员、专业技术人员、服务人员的名单、身份证明文件和健康状况证明。这些规定对提高护理人员的整体素质，保障老年人的生活都有着积极的意义。但是我国的护理人员本身不足，有资质的更是不足10万人，加之护理人员的薪酬待遇不高、劳动强度大、工作环境差等原因，越来越少的人愿意去从事护理工作，护理人员的流动性大，长期护理得不到保障。

（二）监管制度不完善，监督难以落到实处

1.监管主体多元，浪费行政资源。根据《老年人权益保障法》、《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》三部主要法律可知，至少有民政部门、卫生行政主管部门、消防部门、食品安全部门等等有关部门依照职责对民办养老机构进行管理，理论上说这是可行的，能够让民办养老机构在运营过程中有序发展。但是在实践中，各个部门都或多或少的存在着监督范围不明确的问题，加之各个部门之间缺乏沟通，都从自己部门的利益出发，各自为阵，因此出现了不少管理重合区和管理盲区。整个监督系统没有形成一个分工明确，井然有序的运行模式，造成了有些问题多方管理，有些问题无人问津，特别是难处理、容易得罪人的问题，各个部门更是互相踢皮球，让老百姓的问题得不到解决，更是造成了行政资源极大浪费，政府的权威和公信力不断下降。

2.事前审查不完善。由于设立养老机构没有前置审批，但想办证，就必须有消防、环保和餐饮等部门的审批通过意见。而按照这些部门的相关规定，民办养老机构要想取得设立资格，必须花费巨额资金在硬件设施上，而在很多地区养老机构大多位于村镇，负责人多是农民和退休工人，资金并不充裕，不能提供大量资金。养老机构不能合法，但是又还在运营。还有就是服务标准没有纳入设立前的审查中。虽然各地都有自己的服务标准，例如陕西省的《陕西省社会养老服务机构服务质量基本规范》。但对于没有达到服务标准的机构如何处理，目前只有2013年7月1日起实施的《养老机构管理办法》的第三十三条规定了“由实施许可的民政部门责令改正”，而对于如何改正，改正不合格的又该怎么办，法律只对负责人员有规定，而对于养老机构如何整治没有明确规定。

3.监督环节单一，运营监管不足。我国目前对于民办养老机构的设立严于运营，往往设立之后就放任其发展，只当其出现问题之后再来治理。真正完善合理的监督程序应当是事前、事中、事后都监管。事前做好措施防止问题发生，事中快速处理避免问题恶化，事后处罚反省以免问题再次出现，对受损害方加以补偿。但目前我国的监管模式就是重事后，轻事前和事中，导致很多原本可以避免的问题出现并造成了很严重的后果。只注重事后的惩治，而忽视事前的预防和事中的调控，使得监管主体陷入了只能“头痛医头，脚痛医脚”的尴尬局面。

三、完善我国民办养老机构的动态监管调整机制

（一）保障长期护理，提高服务水平

1.提高护理人员的薪金，保障长期护理。政府应该政策鼓励年轻人到民办养老机构工作，激励他们报考有关护理专业，为民办养老机构提供护理人才。对于社会上愿意参与护理的人士可以进行专业培训。在户口、住房、教育等方面给予护理人员政策优惠，增强护理专业的吸引力。在资金方面，给予护理人员更多补贴，提高其薪金，解决其后顾之忧。同时政府可以与学校合作，设立人才培训基地，为养老机构不断提供新人才，留住骨干人才。法律也应向护理人员倾斜，改善其劳动环境和劳动条件，降低劳动强度，为护理人员提供良好的休息场所。这样能够让护理人员保持良好的状态，为入住的老年人提供更加舒适的服务，有利于保障長期护理，为民办养老院树立良好的形象，提高民办养老机构的公信力。

2.扩大养老事业的资金来源。稳定，充足的资金支持是促进民办养老机构持续发展的重要保证。首先要增加各级政府对于民办养老机构的资金投入，明确划分各级政府的财政责任，建立完善的资金投入监督机制，保证对民办养老机构的资金补贴落到实处，专款专用，保障民办养老机构的持续发展。同时也要拓宽融资渠道，促进民间资本的参与，充分调动慈善机构、社会团体等社会力量的积极性，尽可能多地拉动公司法人对民办养老院的资金支持，也可利用银行贷款、市场融资等方式延伸民办养老机构的资金链条。

（二）完善监管制度

1.明确职责，避免推诿。建设标准化监管体系，对监管程序进行全方位的细化和完善，解决好谁监管、怎样监管和监管的内容等现实问题，并对外公布。这样既明确了各部门之间的责任划分，又有利于社会公众对政府监管的监督。监管体系中应当包括监管主体、监管范围、监管标准、监管责任等，民政、卫生、消防等部门应当严格按照该体系对民办养老机构进行分级分类的监管，可以对其进行风险监测、应急预案实施能力的监测等。我国对于民办养老机构的主管部门是民政部门，民政部门应该负责对各个部门的监管和总的指挥，其他部门在自己的职责范围内履行职责，并向民政部门作出相应的报告。例如，民政部门在每年年初对卫生、消防、食药等部门作出相应的工作安排，如果这些部门在履行职责时出现了问题，民政部门可以对其作出处罚，或者提交其上级处理。在年末时，各部门就这一年在民办养老机构方面的职责履行向民政部门报告，也就是说在整个监管过程中应当以民政部门为主，其他部门应当配合民政部门对民办养老机构进行监管。各部门在监管过程中，从监管的准备工作到监管结果的产生这整个过程都应当严格遵循监管体系的操作标准进行。通过监管体系的建设，完善从程序到操作的完整步骤，实现对民办养老机构的动态监管。

2.加强事前审查，强化形式审查和实质审查，设立前置审批程序。形式审查主要是书面审查，《养老机构设立许可办法》第十二条[3]规定民办养老机构应当向有关部门提交相应的文件，来证明其有能力保障居住的老年人能够健康生活。但由于形式审查不审查申请文件信息的真实性，政府对于民办养老机构的信息掌握来源单一，在监管过程中可能会因为信息虚假而导致监管疏忽，因此在现有形式审查的基础上也应当加强对民办养老机构的实质审查，即实地考察。在民办养老院开始营业前对其进行实地审查，如不符合标准，限期整改，整改之后还不符合标准的，不允许其设立，避免出现无证经营的状况。除了审查设立养老机构必须的消防、卫生、食品等，还要注意审查服务标准。首先立法上要统一标准，将养老机构划分为不同等级，最低等级的也要能够保障老年人的日常生活需要和身心健康。

3.注重事后监管，避免危险发生。目前民办养老机构问题的频频出现，主要原因是违法成本低，让违法者有恃无恐，法律没有起到威慑的作用，因此应当建立联合惩戒机制，加重违法成本。除了民政部门外，还应当联合环保、卫生、消防等相关部门在不违反本部门的规章制度的基础上相互配合，对出现问题的民办养老机构进行联合处理，增加民办养老机构的违法成本。对于民办养老机构的主要负责人也应当处罚，采取机构和负责人的双处罚制度。在处罚机构和主要负责人的基础上还应当建立民办养老机构的信用档案，对于出现问题的民办养老机构进行信用约束，并根据整治措施和事后态度等给予加重、减轻、免除处罚等措施。对于没有出现问题的民办养老机构，根据日常运营情况、硬件设施、社会评价和入住老年人的幸福感等分为不同的登记，对于不同等级的民办养老机构采取不同的激励机制，给予不同的优惠政策。

（三）建立养老纠纷解决机制

民办养老机构与入住老人的纠纷不断发生，双方各执一词，互不相让。有时候养老机构没有过错，为了养老机构的名誉，也会赔偿，长此以往，不利于民办养老机构的发展。因此，应当建立养老纠纷解决机制，让老年人在权利受到侵害时得以救济，也不让民办养老机构蒙受不白之冤。首先，民政部门应当尽快出台与认定养老机构责任事故相关的文件，明确养老纠纷的责任划分和解决方式。该文件应以入住养老机构的老年人的不同类型划分责任认定方式，例如对于行动正常，意识清楚的老年人，在认定事故责任时采用过错责任。对于无正常行为能力的老年人，对民办养老机构采用无过错责任。其次民政部门在2016年11月7日公布了《养老机构服务合同（示范文本）》，该文本明确了双方的权利义务，各养老机构应当根据自身实际采用，这样在纠纷发生时可以有效梳理双方的责任归属。最后，对于养老纠纷，不光可以诉诸法院，还可以寻求政府监管部门的帮助，在我国主要是各级民政部门。当然，若民政部门不认真履行职责，或者当事人对民政部门的决定有异议，可以依照行政程序申请行政诉讼或者行政复议。

四、总结

每个人都会老去，一个安全舒适的养老之处是每个人都希望的，因此，对民办养老机构建设动态监管调整机制，促进民办养老机构的持续健康发展是政府实现全心全意为人民服务宗旨的重要方式，也有利于提高政府公信力，维护老年人的利益，帮助我国顺利的应对老龄化社会。

注 释

[1] 《陕西省民办公益性养老机构建设补助资金管理辦法》第2条：“本办法所称的民办公益性养老机构是指公民、法人和其他组织兴办，并在民政部门许可登记，为老年人提供集中居住和照料服务的机构。”

[2] 《苏州市民办养老机构管理办法》第2条：“本办法所称民办养老机构，是指国家机构以外的社会组织或个人举办的，为老年人提供住养、生活照料、康复护理等养老服务的机构。”

[3] 《养老机构设立许可办法》第12条“ 申请设立养老机构，应当向许可机关提交下列文件、资料：（一）设立申请书;（二）申请人、拟任法定代表人或者主要负责人的资格证明文件;（三）符合登记规定的机构名称、章程和管理制度;（四）建设单位的竣工验收合格证明，卫生防疫、环境保护部门的验收报告或者审查意见，以及公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证;（五）服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同;（六）管理人员、专业技术人员、服务人员的名单、身份证明文件和健康状况证明;（七）依照法律、法规、规章规定，需要提供的其他材料。申请设立经营性养老机构的，还应当提供营业执照及复印件。”

参考文献

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作者简介：夏亚君（1996.4—），女，土家族，籍贯：湖北省宣恩人，西北政法大学民商法学院，19级在读研究生，硕士学位，专业：民商法，研究方向：婚姻法。