奥斯特罗姆的制度分析与发展框架下拉萨河流域治理研究

【摘  要】拉萨河，位于西藏中南部。发源于念青唐古拉山脉中段北侧的罗布如拉，从源头始，至彭错、色日绒、绒麦、直孔等地，于曲水县附近汇入雅鲁藏布江。流域东西长约551千米，流域面积32471平方千米，占雅鲁藏布江流域面积的13.5%，是雅鲁藏布江流域面积最大的一条支流。近年来随着自然环境的变化和社会的发展， 加上过度垦殖、樵采， 植被严重退化， 水土流失加剧， 河岸崩坍、沙化现象日趋严重。 每到汛期， 拉萨河洪水泛滥， 对该地区造成相当程度 的危害。长期以来，每年10月份到来年5月份，是拉萨河的枯水期，河面宽度仅为50到100米，每年的这个时段，拉萨河床大部分裸露，加上大风天气，生态环境十分不理想。这些环境现状让人不由得反思，拉萨河作为多个社会共同体一起使用的自然资源，怎样才能找到更好的治理方法？本文以奥斯特罗姆的理论为视角为拉萨河的保护提供参考，期望于环境本质问题能被更好的发现，使问题被把握的更加准确，继而提出拉萨河环境保护的一些思路，从公共事物治理中找到拉萨河环境治理之道。

【关键词】公共事务;环境治理

1.拉萨河治理现状及其资源属性特征

1.1拉萨河治理现象

拉萨河对拉萨的发展有很大的影响，公元633年，吐蕃君主松赞干布统一西藏部落后，迁都拉萨河谷，拉萨河流域随之发展，逐步成为西藏高原的政治、经济、文化、交通和宗教的中心区域。拉萨河流域面积仅占西藏自治区总面积的2.7%，而流域内的人口、耕地却约占全自治区的15%，是西藏工、农、牧业集中的地区。

从本世纪初至今近二十年间，自治区及拉萨市党委、政府，多次大规模进行拉萨河治理。如2000年8月，西藏自治区和拉萨市有关领导与江苏省派出的 9 名专家就曾共同制定过拉萨河流域综合治理规划。①又如在“十二五”期间，拉萨市委、市政府将“拉萨河城区段综合整治工程”提上日程。2013年3月底，总投资35.32亿元的拉萨河（城区段）综合整治工程开工建设，工程计划在20公里范围内建设6座拦河闸坝，闸址均选择在河道较为顺直、泄流条件相对理想的河段。②

但拉萨河治理工作还有明显短板，生态环境保护形势依然严峻。问题主要表现在：一是拉萨城区以及周边县区污水污染管网设施滞后，排污模式落后，大量超标污水排入河湖;二水利工程建设造成的生态环境恶化。三是人为过度捕捞、引进外来鱼种是导致土著渔业资源衰退。

1.2拉萨河资源属性特征

西藏民主改革初期，拉萨河开发利用程度相对较低，西藏人口相对较少，拉萨河生态承载能力足以适应周边市县居民生活及生产需要，具有非竞争性和非排他性，公共物品属性明显。

随着经济社会快速发展，拉萨河的水资源虽然丰富，但年内和年际的变化悬殊，枯水的冬春季，流量只有20-30立方米/秒。城市和农田用水量不断增加，拉萨河竞争性日益增加，呈现出非排他性但竞争性较强的特点，共有资源属性凸显。

2.奥斯特罗姆的制度分析与发展框架下拉萨河治理情景

奥斯特罗姆并不赞同公共财产只有交由权威机构管理或完全私有化后才能有效管理的传统观念，通过制度分析与发展框架证明公共池塘资源可以通过合理的制度安排所得到的结果是可以超过人们先前根据根据标准理论所预测的结果。其框架分析模式如下图所示：

2.1拉萨河治理模式的变迁的原因

一是在拉薩河治理维护出现了一些新问题。枯水期河道干涸，生产生活用水增加导致水环境状况恶化，河湖功能退化，难以起到城市之肺的作用等，对保障水安全带来严峻挑战。解决这些问题，亟需由原先的各自为政，分段治理调整为统筹规划、统一治理，推进河湖系统保护和水生态环境整体改善，保障河湖功能永续利用，维护河湖健康生命。

二是思想观念的转变。2008年6月，受持续降雨影响，西藏拉萨河、年楚河、尼洋河等相继发生洪水，局部地区遭受山洪、泥石流灾害。在当年西藏雨季提前，前期降水量较常年偏多，汛情提前，局部地区洪涝灾害重。痛定思痛，当地政府认识到，洪涝灾害的发生，问题表现在“水里”，根子是在岸上。解决这些问题，不仅要在水上下功夫，更要在岸上下功夫;不仅要本地区治污，更要统筹河流上下游、左右岸联防联治;不仅要靠水利、环保、城建等部门切实履行职责，更需要党政主导、部门联动、社会参与。

2.2拉萨河过去治理模式的规则

“公地悲剧”理论中设想了一个公共使用的大牧场，所有人都可以进行开发放牧，然后从理性人的角度观察放牧人的行为，他认为放牧者可以通过利用共有的资源来增加自己的利益，而受益者仅为放牧者个人，但损害草地的后果是由集体来承担，每一个追求利益的牧羊人则会增加他们利用公共事物去创造利益的动力。因此奥斯特罗姆认为，这个世界大多依赖可能产生公地悲剧的资源。拉萨河历史上治理的演变正印证了该理论，新中国成立后，自治区对拉萨河干流进行了不断的治理，多数整治是属于局部性的，缺少统一规划。

一是已整治的河段，堤防不衔接，形不成整体防洪能力，遇到较大洪水，就会绕过堤防，威胁到大堤和村庄的安全;未治理的河段，河道弯曲多变，冲刷坍塌严重，城区段河道呈藕节状，为典型的游荡性河道类型，主流游摆不定，水流紊乱，枯水期边滩裸露，风沙肆虐，河道内生态环境与城市面貌格格不入。

二是普遍各自为政。拉萨河两岸群众为保护自己的利益，各自为阵，修筑顶坝，人为导致河道弯曲，造成行洪能力降低，导致汛期洪水威胁沿岸村庄的安全。拉萨河中游段，自然河道较宽，坡度平缓，淤积严重，河床抬高，弯道阻水，防洪标准低，常因超过河道安全洪量，使两岸泛滥成灾。从奥斯特罗姆的思想中我们可以大致归纳出拉萨河公地悲剧的产生的原因有以下几点：

一是权责关系的不明确。个体获取利益时，个人直接成本小于社会所付出的成本，会使得市场资源失衡，从而导致公共资源过度被使用，直至快速枯竭，不能长期持续发展。

二是政府监督能力薄弱。政府失灵是一种利益驱动结构的失衡，是现有市场环境中病态追求利益的体现，市场经济的利益驱动机制是利己与利他相结合的结构。这种特殊的结构是要求人们在追求经济利益时也要兼顾利他行为，从这点来看如果仅仅在乎利而与利他相背离，最终会对自己造成损害。

三是制度的缺失。国家应通过垄断武力的使用以强制作为生产集体利益的生产机制，政府应针对性的根据事物的特殊问题立法，并要对违反法律的违规者进行惩罚。在目前并没有制定对拉萨河流域统一管理的法律法规，现行的法规过于纸上谈兵，缺乏实际的操作性。

四是公民参与积极性不高，没有形成相互监督的机制和习惯。只有通过监督才会有可信的承诺，才能支撑起新制度的制定，只有通过个体间的监督才能保证自己的利益或是集体的利益不受到侵害。近几年来，越来越多的人们关注但仅仅只是关注。公民首先没有意识到自身在环境治理问题中置身事外的态度，更有人在经济利益面前缺失责任感导致个体往往无视自身给自然资源造成的损害。

2.3拉萨河治理模式的变迁过程

2000年8月，西藏自治区和拉萨市有关领导与江苏省派出的 9 名专家共同制定过拉萨河流域综合治理规划。

2003年，为保护堤前滩地和稳定河势，保障堤防稳定和河道行洪安全，自治区党委、政府结合自治区实际情况，决定用3年的时间对拉萨河中、下游河道进行治理。3年后通过以“固堤、疏浚、通路、绿化、治污、开发” 为主要内容的彻底整治。

2014年拉萨河3号闸完工蓄水后，在拉萨河城区段形成了一个平均水深1.2米左右、长约3公里、库容量达105万立方米的人工湖，改善了河床小环境，起到了增湿、增氧作用。此外，与3号闸工程相配合的南山绿化工程也已经启动，越来越多的绿色植物扎根拉萨河岸。改善后的拉萨河在城区段形成相对较多的水汽，提升绿化工程品质;绿化工程品质的提升，又能促使该河段小气候进一步改善。两者相辅相成，共同改善着拉萨城区的生态环境。根据相关监测数据，周边环境湿度较之前提高8%左右。

2015年拉萨市水利重点工程建设任务由年初制定的1.3亿元调增为3.1亿元，截至9月底已完成投资2.2亿元，占调增后年度建设任务的71%。2015年拉萨市水利重点工程建设内容包括中小河流治理工程、城市防洪工程、灌区改造工程、水土保持工程、2014年度公益性维修养护工程、病险水库除险加固工程、拉萨河干流治理工程等共7类。

2016年11月，拉萨河综合整治并没有孤立静止地发展自身优势，而是善于打综合拳。以拉萨市开展的“拉萨河城区段综合整治工程”和“南山绿化工程”为依托的拉萨河水利风景区获评第16批国家水利风景区。据了解，除了3号闸旁拉萨滨河公园和南山绿化工程所在的鹏矗生态园，拉萨河水利风景区还包括2号闸和4号闸，以及5座列入规划的主题公园。    2019年，在2016年大规模治理的基础上，继续引入多方力量参与，发布了《拉萨河城区段综合治理及生态修复工程勘察设计项目招标公告》当年具体治理模式如下：

结合现状稳定岸坡设计护岸岸型，尽量减少对河势的影响;结合拉萨河水流流速较大、气候干燥、紫外线较强等特点，许多生态护岸形式受限无法采用，因此本工程在结构形式和材料选择上从安全性、生物性、亲水性和景观性角度，将传统的护岸形式和生态型护岸相结合，在控制河势、固滩的同时，对拉萨本土的原生动植物不产生重大的负面影响，能让人们比较安全和便利地与水亲近，并能与周边环境相协调，本次采用格宾石笼和混凝土作为主材，选用直斜式、坡式及墙式岸型。

3.拉萨河治理行动者和行动舞台的制度规则

行动舞台是各行动主体之间不断博弈、不断协调， 以解决共同事务的特定空间。自然或物质条件、共同体属性和行动规则这三个外生变量影响着这个空间的稳定， 使行动者的互动形成模式化结果。汾河流域治理的行动舞台是特定区域内， 利益相关者为了解决出行难题， 通过博弈、协调， 组成一个稳定的空间。

全面推进与湿地有关的针对性的保护条例制定工作。早前我国没有对河流流域保护进行专门的立法，与河流保护有关的法条是分布在其他自然资源保护法中的，比如河流，土壤，大气等。

政府要加强本身的监察力度和管理办法，坚持立法和执法两头关注，在立法推进的同时也不能松懈执法。

湿地资源的产权问题是不具有排他性质以及可让渡性的，自然资源资产产权制度也是生态文明制度体系的重要制度，所以要明确自然资源产权主体结构与客体边界。

注释

① 参见林摘：拉萨河流域综合治理规划启动[J].中国水土保持，2000（11）：41.

②《独具匠心取得拉萨河综合整治新辉煌》，载《中国经济网》https：//news.china.com/socialgd/10000169/20170823/31160037.html，2020年7月25日访问。

参考文献

[1]凌云霄，陈馨.拉萨市水环境保护主要问题与防治对策[J].科技风，2016（15）：119.

[2]陈果.浅析公共治理理论视角下的洞庭湖环境治理[J].农村实用技术，2020（02）：180-182.

[3]张铨.拉萨河治理方法刍议[J].山西科技，2015，30（03）：99-101.

[4]李东海.拉萨河治理生态护岸的选择及结构型式[J].内蒙古水利，2019（10）：21-22.

[5]马园园. 埃莉诺·奥斯特罗姆制度治理思想研究[D].中国矿业大学，2017.

[6]凌云霄，陳馨.拉萨市水环境保护主要问题与防治对策[J].科技风，2016（15）：119.

[7王群.奥斯特罗姆制度分析与发展框架评介[J].经济学动态，2010（04）：137-142.

作者简介：王舒伟（1997.-）， 男， 汉族， 山西临汾人，本科，大三学生，公共事务治理。