探讨全面推行河长制工作存在的问题及对策

【摘要】全面推行河长制湖长制是我国水环境保护治理的一项庞大立异之举。是联系地方群众与各级党委政府共同治理水环境的纽带。但从整体上看，实际的治理情况却差强人意，大多数地区只是形式上的治理，并不能发挥河长制湖长制的真正效果，甚至一些偏远地区的水环境污染情况日益严峻，因此河长制湖长制的改善问题迫在眉睫。

【关键词】河长制;湖长制;水环境;创新;管理机制

1、引言

我国流域面积50平方公里及以上的河流达45203条，总长度150.85万公里，常年水面面积超过1平方公里及以上的湖泊有2865个，水面总面积达7.80万平方公里。我国水资源时空分布不均并且水情复杂，治理难度非同寻常。党中央国务院高度重视河湖管理保护工作，习近平总书记、李克强总理也多次强调水源之危是生存环境之危、民族存亡之危。虽然我国已经对水环境保护及治理做出了针对性、全面性的规定。但是在此情况下我国水环境问题依旧不容乐观。

2、河长制现状分析

2.1河长制取得的成就

《水污染防治法》虽规定了河湖的管理条例，但水环境的治理涉及环保、水利、交通等部门，职能太过分散，各部门之间的职能交叉、重叠、错乱，形成了有利争着抢，无利则能不做就不做的局面。而河长制湖长制的提出恰恰打破了这种局面，解决了治水“群龙无首”的窘况，破解了以往遇到的体制顽疾，改变了“环保不下水，水利不上岸”的尴尬。

2.2河长制现实困境

自2017年全面推行河长制工作以来，我国河长制覆盖了31个省，总河长人数超过了100万人，如此历时之久，覆盖面之广，力度之大的情况下，虽说从整体来看水环境和水生态较未实施前有了很大的改善，但是其仍存在着诸多问题。

2.2.1水环境保护观念未贯彻人心

在一些边远地区，河边湖边堆砌垃圾的现象屡见不鲜，沿湖公园的垃圾也不计其数，企业也肆意的往河道里排放污水。环保条幅树立了很多，但依旧没解决问题。大多数人在个人利益和保护水环境面前，往往会选择前者。人们不愿去关注水污染，对污染水环境的问题“明知故犯”。

2.2.2百姓与政府人员存在隔阂

有些居民虽具有较强的环保意识却不愿去采取行动。更让百姓心寒的是一些政府人员的不负责，有的部门听取意见后对其置之不理，以各种理由搪塞百姓。严重打击了民众的积极性，也使百姓与当地政府人员的关系越来越疏远。

2.2.3河长地位的现实弊端

现行阶段河长主要由各级党政机关人员担任，党政人员没有很好的群众基础，不能充分调动民众，即便真正要治理河道污染，处理起来也会很棘手。

2.2.4监督考核机制不够完善

基层有些地方的河长制形同虚设，河长制只做到了“挂牌制”。在环境治理中，河长往往将自己定位为中央政府对于环境管理的代理方，在环境管理过程中大多“依葫芦画瓢”，只在形式上去完成任务，而很少去真正地去解决问题，面对出现的问题又总是大事化小，小事化了。而现在的监督机制主要由当地的监察局、纪检委以及河长工作领导小组办公室的工作人员构成。这种由下属职能部门考核由当地政党主要负责人担任的“河长”的行为存在很大弊端，公正性更是难以保障。

3、河长制的思考与建议

3.1贯彻环保观念

3.1.1完善相关法律规定

各个地方政府应进一步完善与修订法律相关规定，并及时且有效的处理在河长制落实过程中出现的权责不平衡、各个部门之间协同失灵等不同的问题，从而建立大环保的格局。我国各个地区均结合河长制颁布了相关的《意见》，其中明确要求需要由“部门负责”治理模式朝向“首长负责，其余部门共同治理”的模式，即党政部门领导负责河流以及湖泊的治理管理工作，而其他各个部门之间彼此协同开展工作，实现区域共治。有助于最大程度激发政府各个级别党政机关的工作热情，实现统筹协调以及规划。然而，就目前我国所颁布的关于河长制的各项法律规定以及制度设计，依旧是将行政收授权作为核心，所注重的内容为“应然”，而怎樣达到“必然”，还有待进一步从法定授权的源头加以合理的处理。我国曾有“守一而制万物者，法也”的观点，可见，未来环保责任清单则在注重污染防治职能转化的过程中，也必须建立并出台相应的法律规定，从法律层面的上明确地方政府及其有关职能部门所享受的权利以及可采用的方法，同时明确其责任与义务，实现环境治理跨区域、跨部门的协调机制的法定化，为我国河流治理部门各项工作的开展提供相应的法律方面的支持。

3.1.2民众环保意识的培养

爱护环境人人有责，只有加强民众环保意识，提高民众的自身素质才能从根本上解决问题。定期举行环保宣传会，新闻报纸多手段同时进行（如图1），让群众时刻沉浸在环保氛围之中，落实到每一个民众，让其真正的意识到环境的重要性。

图1     河长制宣传

3.1.3政府加强督管

政府要注重宏观调控，完善相关的法律法规，坚决杜绝他们向河道倾倒工业污水和生活污水。建立民众奖惩机制，对表现好的民众进行精神和物质奖励，对表现不好的更要严加处理。

3.2调节政府百姓关系，设立民间河长

3.2.1加强公众参与程度

河长制的落实与推广不仅是政府的工作，同时也依赖于社会力量的支持。加强公众参与以及第三方提供的服务，是河长制落实的关键所在，能够有效处理政府失灵等不同类型问题，从而构建社会共同治理的体系。非政府组织同民间河长之间的联系可以令如下三个方面的优势得到充分发挥：第一，有基础且可通过合理的方式发动群众，加强宣传力度，广泛且积极地参加环境治理工作。第二，有充足的时间以及精力去熟悉不同河流的具体状况，并可以及时发现不同类型的问题，并发现细小或是隐蔽性较强的问题，并及时提出相应的解决方案。第三，能够及时反馈与落实并排除存在的干扰，同时可以实现即时的追踪，并充分发挥监督所具有的效果。上述民间机构以及民间河长在河长制的推行之中，成为民众与政府之间沟通的桥梁与渠道，可以有效弥补政府能力在该方面存在的不足，使得工作能成为监管河道治理情况的监督者与执行者，也成为社会公共治理工作中必不可少的重要力量，河道质量工作更为有效，也为政府各项工作提供了必要的支持。故而，各个地方所颁布的《意见》需要明晰构建河流与湖泊管理保护相关信息数据的发布平台，并及时向社会各级告知不同范围内河长的基本信息，包括名字、联系电话，以便其工作接受源自社会的监督以及管理。另外，河长制在落实过程中，必须积极充分地运用社会力量，以补充政府的疏漏、越位或是错位等问题，尝试构建企业、公众以及政府彼此帮扶，彼此制约的治理局面。

3.2.2建立多元合作模式

从协同治理视角来看要想最大限度维护社会公共利益，可将协同治理理论落实到河长制中，形成政府与社会力量共同配合的多元治理格局。这样不但确保了河长能履职履责，更能充分发挥民的主体作用。

3.2.3民间河长

政府人员业务繁重，不可能只把心思用在河道治理上，而民间河长有着充裕的时间及群众基础去管理流域水系。除此之外，还可以邀请民间环保人士和志愿者，组建志愿者团队，形成河长和民众自上而下，自下而上的共同治理新格局。

3.3完善监督、考核机制

3.3.1注重治理的过程化

不同地区经济条件、社会因素、自然状况大不相同，因此考核结果断断不可只看治理结果，考核小组要由上及下严抓治理过程，更应充分发挥互联网时代信息化作用，利用航拍技术，对河流进行不定时检测，地毯式拉网排查。

3.3.2考核机制设计

河长制的推广以及普及过程中，考核机制的建立必不可少，政府应对此设立科学的考核习题，以处理公平公正方面的难题，并保证生态环境损害能够追究到人，保证各项工作的顺利开展。《意见》明确提出，应交由县级之上河长开展关于相应河流湖泊下一级别河长的考察制度，而该制度的构建以及落实可以有效处理在河长制落实工作中出现“柿子捡软的捏”的现象，使得考核目标得以直接锁定。然而，在河长制时间落实过程中，也必须考虑问责体系设计的合理性。故而，《意见》提出需要落实差异化绩效评估考核、激励问责的措施，与此同时，也提出落实生态环境损害责任终身追究制度，借此确保各级管理部门能够认真对待河流的治理工作，从而提高河流治理整体质量。这就需要各个级别党政领导必须在综合考虑经济以及社会高速发展同环境保护之间的平衡，在河流以及湖泊开发建设期间，需要同步甚至优先考量开发以及建设是否会违背河流以及湖泊保护措施，有无可能对环境保护造成严重的损害。不然，若开发与建设措施不当而导致河流以及湖泊受到严重损害，则必然会追责终身。另外，新一轮河长制度考核必须充分总结既有的经验教训，掌控制度，确实落实各个部门所承担的责任，保证责任划分公平、公正以及合理，保证赏罚分明且合理。

3.3.3优化考核机制

设立总河长，由其组建专业的考核小组，保证其有实权，能严格执法，同时非政府组织、企业以及公众更要发挥主体作用，严格监督各级河长的治理状况，对于形式性治理的河長以及徇私枉法的督察人员定要坚决举报。

3.4加大经济投入，优化治理手段

河流环境整治过程中，面对城乡污水、企业废水、养殖场排污、生态修复等等都需要大量的人力设备资金投入，只有通过各种渠道加大经费投入，保障河湖工作人员的工作经费，才能让“河长”更好地开展工作。

结语：

河长制是我国首创的具有中国特色的治水方略，至今为止河长制虽已有数年的历史，其在结构和机制方面也逐步的完善和成熟，我们对其发挥的巨大作用要给予肯定，但是其存在的问题我们也要更加重视，不断发现新问题，不断地修正。河长制的全面推行让我们看到了国家对水环境的重视，但是水环境的治理不仅要靠水利、环保、城建等部门切实履行职责，更需要党政主导、部门联动、社会参与。

参考文献：

[1]鞠茂森.关于河长制工作差距和加强河长履职的思考[J].水利经济，2020，38（03）：51-54+61+85.

[2]李院生.玉溪市推行河长制的做法及问题研究[J].水利科学与寒区工程，2020，3（03）：141-144.

[3]张沁玥，姚庆，王馨玉，张泽.江苏盐城河长制推行的现状、问题与对策[J].中国集体经济，2020（15）：40-41.

作者简介：

邓文辉（1979.11-），男，湖南石门人，本科，工程师，主要工作：全面推行河长制湖长制工作，农村饮水安全建设与管理，水利工程补短板，水利行业强监管等工作。