青岛市新型智慧城市评价及其瓶颈问题研究

孙金凤， 朱晓萍， 于 玉

（中国石油大学（华东）经济管理学院，山东青岛 266580）

关于智慧城市的内涵，虽然不同机构、专家和学者有着不同的理解和界定，但都强调在横向上拓宽信息技术的应用范围，纵向上加深信息技术在各领域和各部门的应用程度，不同的只是不同城市在进行智慧城市建设时的侧重点、推进策略和实施路径有所不同. 目前，以新一代信息通信技术和城市发展深度融合为典型特征的智慧城市建设作为解决城市发展问题的一条有效途径，正被我国各部委、各省市积极推动以落实国家新型城镇化发展战略.

1 智慧城市到新型智慧城市的发展过渡研究

“新型智慧城市”概念于2015年底由中央网信办和国家互联网信息办提出，并要求建设时以“为民服务全程全时、城市治理高效有序、数据开放共融共享、经济发展绿色开源、网络空间安全清朗”为主要目标，同时批准将深圳、福州和嘉兴三市作为创建新型智慧城市标杆.《“十三五”国家信息化规划》中明确了新型智慧城市建设的行动目标，到2020年形成无处不在的惠民服务、透明高效的在线政府、融合创新的信息经济、精准精细的城市治理和安全可靠的运行体系. 我国新型智慧城市建设虽发展较快但仍处于起步阶段，如何贯彻“以人为本”的新型智慧城市建设理念并突破传统的智慧城市建设套路仍是亟待解决的关键问题.

目前，国内已有学者在这方面开展了研究：有效的智慧城市建设可以打破城市发展困境并提升城市的治理和运行能力［1-3］，然而目前在建设智慧城市过程中还有缺乏重点，复制粘贴建设模式突出并忽略城市特色与需求重点等问题［4］，导致智慧城市无智慧，不能有效解决城市管理难题［5］. 刘娜娜［6］认为，现有智慧城市实施存在简单数字转化倾向，缺少对城市肌体的系统性研究，直接导致城市管理中的部分关键节点和路径被人为抛弃. 韦颜秋等［7］结合系统集成理论和生态系统观点，提出建设以人为本和城市可持续发展的新型智慧城市建设理念，指出建设的出发点应回归城市及城市居民. 根据《新型智慧城市评价指标（2016）》［8］，丁浩等［9］选取惠民服务、智能设施、城市治理以及改革创新4个指标对2012—2016年山东半岛智慧城市群中心城市进行了测评，结果表明，青岛的智慧城市发展水平综合排名为第一位，但由于没有考虑生态宜居、市民体验等重要指标，不能完全真实反映建设水平. 傅荣校［10］研究指出，在评价新型智慧城市建设水平时应更注重需求侧，城市居民的生活与真实体验才是核心的评价标准. 因此，建设新型智慧城市时应打破技术中心论，致力于解决传统智慧城市建设所带来的“数据孤岛”和“信息烟囱”问题，实现以人为中心的新型智慧发展模式［11］.

综上所述，以上研究为本文提供了重要参考和借鉴. 然而，新型智慧城市建设是一个复杂的巨系统工程，再加上信息技术日新月异和城市管理的持续变革创新，新型智慧城市建设不可能一蹴而就. 另外，由于不同城市经济实力、基础水平及发展重点不同，在新型智慧城市建设时的侧重点和推进策略等方面都会有所不同. 青岛作为国家智慧城市技术和标准“双试点”城市，已在智慧城市建设方面取得不少成效，物联网、云计算、大数据、人工智能以及区块链等技术的快速发展，为新型智慧城市建设也提供了良好发展基础. 目前青岛新型智慧城市建设中仍存在着数据分散和条块分割等问题. 本文在对青岛市新型智慧城市发展水平评价基础上，发现建设过程中存在的问题并进行溯源分析，同时借鉴国内外新型智慧城市建设的先进经验和做法，依照青岛市新型智慧城市建设的现实基础和支撑能力，提出相应的解决办法和对策.

2 青岛市新型智慧城市发展水平评价

2.1 新型智慧城市发展水平评价指标选取

青岛市作为国家计划单列市和副省级城市，对于智慧城市建设无论是从顶层设计，还是到信息化基础设施建设都做了部署安排，已探索出以政府为引导、以市场为主体的特色建设模式. 近5年，青岛市推进的智慧城市建设项目大约500个，其中智慧运行服务和智慧市民服务类项目数量最多，占项目总数的56.7%，智慧产业和智慧基础设施类投资额最多，占总投资的53.2%. 宫攀等［12］根据我国颁布的2016版智慧城市评价指标体系对青岛市智慧城市建设进行评价，结果表明青岛智慧城市由“追赶者”的位置逐步走向“领跑者”位置，总体而言，处于稳步上升的阶段. 为衡量青岛市新型智慧城市建设水平及项目投资所带来的效果，根据国家发展和改革委员会以及中央网信办发布的《新型智慧城市评价指标（2018）》［13］以及吕卫锋出版的《国家新型智慧城市评价指标和标准体系应用指南》［14］进行指标构建，一级、二级指标分别为8项、23项，其中有关二级指标的分项本文称为三级指标有52项，具体如图1所示.

由图1可知，评价指标中有不少是定性描述，如市民体验指标. 这一指标数值主要由当地委托相关机构进行线上线下“市民体验问卷”调查获取，而许多体现公众满意度或者社会参与度的问题无法用精确的数值来进行刻画，带有一定的主观性和模糊性. 因此，本文采用模糊数学方法对青岛市新型智慧城市水平进行评估.

图1 新型智慧城市评价指标（2018）Fig.1 The indicators of evaluation for new smart cities（2018 version）

2.2 基于多层次模糊综合评价树的评价模型构建

令Ai(i=1,2,…,m)和ωi(i=1,2,…,m)分别表示第i个一级指标的评价值和权重，Aij和ωij分别表示第i个一级指标下的第j(j=1,2,…,nm)个二级指标的评价值和权重，Zi(i=1,2,…,m)表示第i项一级指标的得分情况，最后新型智慧城市建设水平综合得分Z可由式（1）计算得出：

在进行模型求解时，从最后一级往前进行复合运算，得到前一级的模糊综合评价结果向量. 一次评价一个，以此类推，直至多层次模糊综合评价结果合成. 具体计算框架结构如图2所示.

图2 青岛市新型智慧城市建设水平多层次模糊综合评价树Fig.2 The program of multi-level fuzzy comprehensive evaluation for Qingdao new smart city

需要注意的是，指标权重分配对最终的评价结果有着直接影响，为避免自身权重设置不合理造成的结果偏差，对于青岛市新型智慧城市的评价指标权重计算按照文献［13］的要求，具体权重值如表1所示.

表1 新型智慧城市一级评价指标权重Tab.1 The weights of first level indicators for new smart city evaluation

2.3 指标评语等级划分

通过前人的研究可知，一般意义上而言，相关的评语等级个数通常要大于3 而不超过9，并且最好取奇数［15］. 因此，将评价等级分为5级，即很好、较好、一般、较差、很差. 并且，对于一个评价目标的评价值的确定，通常采用平均评价值的方法，即所有参与评价的人权重相同情况下，评价委会成员对该评价目标所作评价的平均值S，计算公式如下［16］：

其中：pk(k=1,2,…,h)表示为全体评价委员会中的第k个参与评价的成员.

2.4 最大隶属度运算规则

构建的基于多层次模糊综合评价树的评价模型所采取的运算规则是模糊乘法“⊗”，而矩阵的模糊乘法规则本文按照“最小最大隶属度原则”进行复合运算. 也就是说，只需要将矩阵中乘法的普通相乘“×”改为取最小“∧”运算，普通加法“+”改为取最大“∨”运算即可. 本文在依据国家发布的新型智慧城市评价指标体系基础上，通过调研访谈高校7人、企业9人和相关政府部门11人进行评价等级隶属度计算基础上，根据最大隶属度原则得出青岛市新型智慧城市评价结果为：

2.5 评价结果分析

根据归一化的结果可知，评价“较差”和“差”的隶属度分别为“0.161”和“0.092”，也就是说，在接受访谈的27位专家中，只有极少数人不认可青岛市新型智慧城市建设工作. 评价“一般”的隶属度为0.266，但这一结果和评价为“好”的隶属度相比，相差仅为0.008，表示几乎同等数量的专家认为青岛市新型智慧城市建设总体工作做得好.“很好”的评价隶属度为0.223，这一比例也相对较高. 另外，为便于对近5年青岛市新型智慧城市建设水平进行对比分析，采取同样的方法对青岛市2014—2017年新型智慧城市建设情况进行了综合评价，各指标以及总得分情况如图3所示.

图3 青岛市新型智慧城市建设发展水平评估的各项指标结果Fig.3 The assessment results of the first level indicators for Qingdao new smart city

根据图3可知，青岛市新型智慧城市建设总体得分呈现逐年上升趋势，仅在2017年略有下降，主要原因在于惠民服务以及市民体验方面的得分不理想. 但这一现象在2018年时得以改观，尤其是2018年政府通过前期的数字化和信息化建设等，惠民服务方面有所改善，总体得分约82分. 根据国家发布的2018版本的新型智慧城市建设要求，网络信息安全指标权重为0，作为扣分项，如果这样计算的话，2018 年实际得分应为80分，主要扣分原因在于2018年青岛受木马和僵尸程序、“飞客”蠕虫、网页挂马、网站后门方面感染的主机数量、攻击事件数量居山东省首位.

根据上述一级指标的各项得分结果可知，青岛市在生态宜居方面的指标得分较高，在2014—2018年呈现逐年上升的趋势，尤其是在2018年得分最高为95分，这和最近两年青岛市城市质量环境改善以及在城市环境问题处置方面的工作密不可分. 另外，市民体验主要从智慧城市中市民的参与度角度进行调查分析，得分在8项一级指标中居于中间地位. 在惠民服务方面，青岛市从2018年开始有了一个质的飞跃，比前几年有较大幅度的提高，得分仅次于生态宜居指标，对政务服务、交通服务、社保服务等方面较为满意，但由于信息资源的互联互通和共享不充分，使得信息资源方面的得分不高，仅为76分. 在所有一级指标得分中，精准治理指标方面的表现最差，最近5年没有很大的改善，尤其是对数字化城管情况、市政官网管线智能化检测管理率以及城市重点公共区域的视频监控联网方面得分不高，这和崔庆宏等［17］的研究结论一致.

为进一步推进智慧青岛向纵深发展，青岛市已先后与华为、中兴和百度等签订合作协议，共同打造新型智慧城市总体框架和实施战略. 其中，青岛市城阳区携手华为共同设计新型智慧城市总体建设框架，打造“感知、联接、计算、应用”四位一体的城市“智慧大脑”，逐步推进政府决策科学化、社会治理精准化以及公共服务高效化的新型智慧城市建设，并入选山东省2019年四星级新型智慧城市建设县级试点名单；同时，西海岸新区和崂山区入选2020年山东省四星级新型智慧城市建设县级预试点名单等. 青岛市有关部门也表示，未来要突出跨部门、跨行业、跨领域的智慧项目建设，着力打造青岛市城市建设与生态环境相适应、城市管理与社会服务相协调、城市品质与经济实力相互促进的新型智慧城市目标要求. 青岛市新型智慧城市未来发展方向还应关注多源城市发展数据的深度整合、市民数据隐私权的保护以及城市深层次数据对实际决策的指导意义［18］.

3 青岛市新型智慧城市建设瓶颈问题及对策

3.1 构建大数据生态圈以解决数据共建共享难题

城市每天的运行都会产生海量、多源、非结构化等复杂的数据，虽然青岛市在信息资源共享方面已初步建成政务大数据和云计算中心，期望能够通过这一平台打破“信息孤岛”以提供一体化政务和一站式服务.然而，由于数据处理、分析、挖掘等信息技术应用不到位，使得数据价值无法得到真正发挥，自然也就无法依据数据进行城市运行状态的实时把握和有用的预测并及时进行资源的合理调配，大大降低了城市管理的科学性和动态性. 如陈晓红院士所言，新型智慧城市建设遇到的发展瓶颈依旧是顶层设计和统一规划问题，最大的困难依旧是数据的共建共享，尤其是全社会数据资源共享开发利用的深度明显不足，数据资源的增值利用效果也尚未充分发挥，这就给城市的科学规范化治理带来极大的难度［19］.

国务院于2020年发文明确提出要加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值以及加强数据资源整合和安全保护［20］. 因此，数据的互联互通是新型智慧城市能够进行城市精细化治理和科学决策的关键基础，是发挥大数据资源价值的底层支撑. 新型智慧城市建设的关键问题之一就是要建立“城市大脑”即：大数据资源中心，有了数据，方能进行数据的整理、分析和应用，从而为政府决策的科学化奠定基础. 同时，应用数据仓库、数据挖掘和在线分析处理等技术搭建商务智能决策分析平台，把不同领域、不同部门等联系起来，使之可以成为指挥城市管理决策、实时反应和协调运作的中枢神经，并借助于可视化技术展现城市运行动态的全景，从而能够把脉青岛城市运行状态，发现城市运行规律，进而结合有关的理论模型和算法预测城市未来动态，实现城市大数据资源汇集、共享、开放、应用和治理，为各市区政府部门的决策科学化提供依据.

3.2 建立“市-区-部门”联动机制以解决条块分割问题

目前，我国80%以上的信息数据资源都掌握在各级政府部门手里，“深藏闺中”是极大浪费，一些地方和部门信息化建设各自为政，形成信息孤岛和数据烟囱［21］. 目前，青岛市虽然已发布《智慧青岛战略发展规划（2013—2020）》《青岛市信息化“十三五”发展规划（2016—2020）》和《青岛市智慧城市管理专项规划》等一系列政策文件作为青岛市四个县级市和六个区智慧特色建设的纲领性文件，但各区域不同部门间的协同协作问题依然十分突出，条块分割问题仍然难以得到实质性解决. 为此，青岛市可以设立由市委市政府主要领导参加的领导小组，建立“市-区-部门”上下联动和左右互通的信息共享和资源协调机制，由市级部门统筹考虑和规划安排，破除部门间的壁垒并统一进行资源的协调和配置. 对于涵盖不同市区和部门的系统应分层、分类、分级逐步推进建设，避免追求政绩工程，而应按照顶层规划设计的要求和部署，统一协调安排和建设.同时，还要进行任务的分解和目标责任的落实，可落到具体的单位、具体的人头上来，并建立有效的责任追究机制和奖惩激励措施.

3.3 建立以民生为导向的城市治理框架体系贯彻“以人为本”理念

不少城市在智慧城市建设时，多把投资集中在技术和数据以及把更多的传感器嵌入到城市中，却很少去关注社会、经济和公民因素等问题，而这恰恰是技术不能解决根本的问题［22-23］. 目前，青岛市已搭建“智慧人社”，整合了十余个政府部门和多家企业信息资源以提供“窗口经办、网上办事、基层平台、自助服务、电话咨询、移动服务”的民生服务平台. 另外，“智慧青岛”项目也站在市民的角度上设计并推出客户端，力争成为一个能够为企业和市民提供智能信息资源及开放式信息的应用平台. 然而，这些一站式民生服务平台功能虽然涉及面广，但内部仍存在着服务深度不足、数据不全面、系统稳定性较差等问题，降低了用户的体验感，社会化民生服务水平有待提升. 尤其是一些民生服务项目是借助外部力量来搭建的，由于缺乏本土化居民的广泛参与，使得真正的社会需求和民生问题没有挖掘出来，没有融入智慧城市建设中，最终就会偏离“以人为本”和以提高居民满意度为准则的新型智慧城市建设目标.

城市发展需要合理利用信息技术来设计城市治理框架以解决民生问题，公众参与到城市治理高度是新型智慧城市建设的重要内容，应注重自上而下的赋权与自下而上的积极行动［22-24］. 因此，青岛市在建设以人为本的新型智慧城市时，可以发挥社区的价值作用，让公众能够多方位地参与进来，积极表达民生诉求和意愿来优化建设方案，而不仅仅是借助于软件公司、咨询公司和系统集成商等外部力量. 例如，居民社区的工作者可以询问、倾听社区居民的需求，居民也可以主动表达和提出自己的诉求，社区工作者统一整理并归类分析这些诉求后，报给社区负责人，由社区负责人汇集并精简需求并和社区工作者、社区居民的反复沟通和询问后，统一整理分析并报给所在区的街道办事处等，街道办可征求各方意见，提出最终需求并对这些需求进行排序，然后交给所在辖区的新型智慧城市建设领导小组相关人员统一汇集整理、分析这些需求，并把这些关键因素融入新型智慧城市建设中来，以切实完成以民生为导向的新型智慧城市治理框架体系.

4 结语

推动新型智慧城市建设是落实国家新型城镇化发展战略以提升城市治理水平和实现可持续发展的重要决策部署. 新型智慧城市建设不但涉及多个行业领域，还涉及多个组织部门，要用系统工程的理论和方法积极探索最佳的建设路径，同时还应随着信息技术的不断进步进行动态调整. 本文研究表明，青岛新型智慧城市建设不单单是信息技术应用问题，更是一个高度融合政务、民生服务和城市治理的管理问题. 政府应充分发挥好引导和整体调控作用，做好顶层规划和设计，落实相关主体责任和目标任务，督促各企业和主管部门综合应用信息技术以解决城市快速发展所带来的一系列问题. 同时，要格外关注跨行业跨部门的统一协调部署以及联动配合问题. 还应统一数据采集标准，规范各领域部门自下而上上传数据的标准化流程和要求，搭建“城市大脑”大数据中心平台，确保青岛新型智慧城市建立在稳定统一的信息化基础支撑体系上，充分发挥好地基作用. 新型智慧城市作为一种新的城市发展模式对于城市管理、治理和服务水平的提高至关重要，建设时应摒弃短期利益，以可持续发展的眼光来建设而不能作为政绩工程来考核. 唯有如此，才能实现新型智慧城市建设目标要求以及城市的规范化和现代化治理，使青岛市更加高效、安全、和谐和可持续发展. 需要注意的是，本文采用了国家统一发布的新型智慧城市评价指标和权重，虽然这有利于不同城市之间的横向对比，但对于每个城市而言，由于不同城市之间定位和特色不同，其自身的新型智慧城市建设发展水平如此评价则不一定能够完全真实体现. 另外，在对青岛市新型智慧城市各项评价指标测评结果追溯时发现，调查和访谈的专家队伍中，企业专家队伍普遍打分较高，虽然调查时已强调此结果仅用于科研分析，但再次深度访谈之后发现，仍有部分专家顾虑政府或其他相关部门情面，打分相对较高. 为避免这一问题，后续研究建议考虑利用人工神经网络进行评价，以尽可能减少评价过程中的人为因素以及缺乏动态性这一弊端.