改革开放四十年人才流动的制度变迁及未来展望

王炜 宋佳桐

摘 要：在改革开放四十年的制度变迁中，人才流动体制改革是其中重要的内容。伴随着我国经济体制、政治体制的改革，人才流动制度从僵化、刚性到灵活、柔性，以及与国家发展战略相匹配的变迁轨迹，体现了人才思想自由、身份自由、配置自由、发展自由的特征。人才流动体制改革可以划分为五个阶段，制度变迁体现出了人才流动管理从刚性僵化向柔性开放转变、人才使用从地域封闭向全球化开放视野转变、人才激励从物质激励向分类多元激励转变、政府职能从人才管理向人才服务转变的特点。在未来的人才体制改革中，应该进一步关注与相关政策、制度的协同完善，以及政策制定、执行对公共价值和社会责任的体现。

关键词：人才流动;制度变迁;职能轨迹;未来展望

中图分类号：D630.3      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）23-0065-03

引言

人才资源是经济社会发展的第一资源，人才是创新的载体，是社会发展的根本动力。党的十九大报告中将人才的培育、发展放到了党和国家工作的重要位置上，将人才强国战略纳入全面建成小康社会的七大战略之中，提出“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”。自1978年改革开放以来，我国在经济及政治领域不断进行改革和探索。回顾中国改革开放的历程可以发现，改革一直是贯穿经济社会发展的主线，可变性制度是中国改革经验的制度秘笈[1]，人才体制改革是其中重要的构成内容。政府有效的宏观调控是科学的人才流动机制形成和发展的基础，是实现人才有序竞争以推动人才合理流动的前提[2]。人才体制机制改革实践中，注重以政策改革带动体制机制创新。从中央和地方各级政府下发的有关人才政策中可以看出政府关于人才体制改革的关注重点与职能的转变。目前，10大人才政策、72个政策点基本上已经出台具体文件或举措[3]。本文通过梳理改革开放以来中央和地方政府下发的人才相关政策，分析人才体制改革的发展阶段及政策重点，针对存在的问题提出我国人才体制综合改革的展望。

一、人才流动体制改革的发展阶段及政策重点

自1978年改革开放以来，按照下发人才政策的内容和中国人事体制改革实际发展情况，可以把人才流动的制度变迁划分为以下五个阶段。

（一）人才流动制度初步建设阶段（1983—1992年）

這一阶段是从改革开放之初到市场经济确立之前，是人才流动体制改革的探索和实验阶段。由于市场经济体制刚刚建立，人才体制改革正在进行探索和实验，人才的引进、流动和使用计划仍然由国家统一制订，中央政府的主导地位没有变化。这一阶段中央政府出台的政策相对较少，多是指导性文件。1983年国务院印发《关于科技人员合理流动的若干规定》，允许科技力量薄弱的单位或地区到科技人员富余的地区招聘科技人才。此后，各级地方政府为推动当地生产技术及经济发展，出台了一些引进国外专家和技术人员的制度和办法。例如，1987年大连市政府颁布的《大连市引进国外人才工作管理办法》中明确尊重人才、合理运用人才、引进人才过程中的经费管理等问题。这一阶段，人才政策主要内容还包括引进国内外人才的政策及福利待遇问题，比如，可以利用技术、资金等参股入股，为人才提供良好的工作、生活条件，在税收等方面给予照顾等。

（二）人才流动制度完善创新阶段（1993—2000年）

市场经济初步确立后到21世纪初，是人才流动制度进一步完善和创新的阶段。1993年11月十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，使经济体制改革的方向与目标更加明确，也对人事管理体制改革提出了新的方向，要求打破人才流动壁垒，改变原来大学生毕业由国家分配的计划统筹方式。该阶段人才流动政策内容主要包括：（1）鼓励出国留学人员回国工作并提供保障，如保障人才“对口择业，双向选择”，配偶、子女和父母可以在人才工作地落户等。（2）人才的合理流动及争议仲裁。各级政府在保证各地区人才需要的前提下，应大力支持人才向急需发展的地区流动。在人才流动过程中必然会产生单位之间解决不了的争议，这就要求成立专门仲裁机构解决相关问题。（3）人才的培养。各级政府制定的培养政策应针对不同行业的人才建立相应的考核制度，并完善相应的奖惩措施。人才的培养及使用应坚持“学用一致，专业对口”的原则。

（三）人才流动柔性机制建设阶段（2003—2010年）

2003年召开了建国以来第一次以人才为主题的全国性会议——全国人才工作会议。会议发布了《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》这一全国人才建设的纲领性文件，标志着人才管理体制改革进入到了重要阶段。全国人才工作会议后，各级政府下发的相关文件体现了人才流动自主权的提高。首先，政府开始采取灵活、柔性的管理方式，打破了传统的国籍、户籍、身份、档案等刚性制约因素，通过双向选择将人才的价值发挥到最大。其次，在海外留学人才的引进方面，提高了引进人才的要求。比如，2001年《中国科学院关于引进国外杰出人才的管理办法》中规定，引进的人才必须是具有中国国籍的公民或自愿放弃外国国籍来华或回国定居的专家学者，体现出我国对人才稳定性要求的提高。再次，政府开始着力打造专业化的人才队伍。由于人才总量不足、创新能力不强、人才分布无法满足工业发展的需要，各级政府积极制定政策，力求通过提高人才素质、强化载体、完善奖惩机制、改革管理体制等措施提高人才队伍的层次。

（四）人才流动与人才全面发展规划阶段（2010—2016年）

2010年6月，中共中央、国务院印发了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》），是我国第一个中长期人才发展规划，成为今后一个时期全国人才工作的指导性文件。《纲要》中，人才体制机制创新成为重点内容，涉及的内容主要包括改进人才工作管理体制、创新人才工作机制、完善人才流动配置机制。关于人才流动的改革，主要通过以下两个方面推进。一是完善人才流动配置机制。建立政府部门宏观调控、市场主体公平竞争、中介组织提供服务、人才自主择业的人才流动配置机制。二是加快推动人才流动市场发展，促进人才资源有效配置。完善人才市场供求、价格、竞争机制，加强政府对人才流动的政策引导和监督。《纲要》颁布后，各级政府出台的人才政策，一方面，致力于引进海内外高层次创新创业人才，为他们提供各种优惠政策;另一方面，加强创新创业人才队伍的建设，力求充分发挥人力资源的作用，实现我国经济的转型升级。

（五）人才流动与国家发展战略整合阶段（2016—2020年）

2016年3月，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），标志着人才发展体制改革进入深化阶段。2016年5月6日，习近平总书记就深化人才发展体制机制改革做出重要指示，指出“要加快构建具有全球竞争力的人才制度体系，着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长”，特别是在引进高层次人才发展规划、人才队伍的建设、人才培养及教育、引进优秀人才的社会保障等方面要深化改革。《意见》的下发，对于转变政府管理职能，健全市场化、社会化的人才管理服务体系具有重要的战略指导性意义，是将人才体制改革的深化落实与国家发展战略整合起来，强化了问题导向，使人才管理与战略发展要求相匹配，创新人才培养、评价、流动、激励、引进、保障机制，保证了人才管理的精准施策，着力解决人才管理中的重要问题[4]。

二、人才流动制度变迁中的政府职能轨迹

（一）从刚性管理向柔性管理转变

从人才流动相关政策可以看出，改革开放之前，受计划经济体制的影响，人才流动被限制、固定在部门、组织之中，人才的流动只能接受国家的统一调配。因此，改革开放前政府对人才的管理，往往仅侧重于某个特定职能，不注重人才的全面发展。随着人事体制改革的深入和人才流动体制综合改革的推进，人才的流动及社会保障等问题成为政策重心，也是地方政府对人才行使管理职能的重点。因此，如何从人才流动管理制度、人才相关政策上进行深入的研究，不断加强人才流动中的有序化、规范化、合作化、制度化，已成为人才流动政策的新要点。十八大以来，管理体制强调“简政放权”，用人单位人才管理的自主权不断扩大，使得人才体制机制改革不断深化。政府也相继出台了一系列人才流动柔性化管理的政策和制度。如创造有利机制激励人才充分流动，出台新规鼓励高校、科研院所等事业单位人员在职或离岗创业;加强柔性引进人才、人才有序流动、用人单位人才合作流动、战略流动等。

（二）从中央政府指导向地方政府主导转变

改革开放之初，我国对人才流动的研究尚处在摸索阶段，地方政府下发的人才流动相关政策很少。改革开放之后，地方政府在人才引进、管理等方面的自主性和决定权得到极大的提高，各地区能够有针对性地制定相关人才政策。同时，扩大地方政府政策制定的权力，有利于地方各级政府在政策执行过程中及时发现问题并加以纠正，从而保证政策的有效实施。特别是21世纪以来，鉴于不同地区的人才政策存在明显的差距，随着经济体制改革发展，在人才政策的流动、吸引、评价等方面，中央对地方政府越来越多地进行放权和分权，使得各级地方政府能够按照本地区经济发展所产生的人才需求，有针对性地制定相关人才政策，吸引高层次专业技术人才的流入。从中央指导向地方政府主导转变对人才政策的制定和完善具有重要的促进作用。各地区制订的人才吸引、流动政策，使优秀人才摆脱了身份的羁绊，反过来也对当地经济的发展产生了巨大的推动力。

（三）从单一评价激励向多元评价激励转变

改革开放之后，各级政府所制定的人才评价和激励政策不再拘泥于单一方面的人才激励，而是在坚持以人为本的基础上从多个角度进行考量。2018年7月中共中央、国务院下发的《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》指出，人才的评价要克服“唯论文”、“唯职称”、“唯学历”、“唯奖项”的“四唯”倾向，推行代表作评价制度，注重标志性成果的质量、贡献、影响。只有结合多元化的激励制度建立科学的人才评价体系，才能提高人才的积极性、自主性。多元化的人才激励主要体现在以下三个方面：（1）完善人才福利待遇政策。对吸引国内外人才、留住现有人才有很大的影响力，也有助于稳定人心，免除人才流动的后顾之忧。（2）建立多层次的人才绩效评估体系。对人才进行科学考量，有针对性地设置绩效考核指标，既鼓励优秀人才脱颖而出，又保护现有人才的工作积极性。（3）将长期激励与近期激励相结合。通过股权激励、项目研发资金支持等方式对取得重大成果、科技研发、为城市经济发展做出重大贡献的专业技术人才给予相应激励。

（四）从注重人才发展向与国家发展战略整合转变

1984年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，表明我国全面经济体制改革的进程必将导致我国人事制度发生变化[5]。计划经济时期，以国家的发展战略为“指标棒”，关注现有人才的甄选、引进和使用。随着市场经济体制逐步建立，各级政府开始注重向更深层次的人才全面发展转变。人才政策从关注人才流动中的人才待遇、社会保障等问题，开始转向人才培养、人才教育和发展、农村人才队伍建设等方面。进入21世纪后，国家提出了新型城镇化、乡村振兴、精准扶贫、创新创业等发展战略。为了配合国家的发展战略，各级政府颁发的政策内容主要涉及：人才發展体制机制改革、各行业人才发展行动纲要、农村人才队伍建设、人才创业、人才强省、贫困地区人才扶持等。通过政策内容可以看出政府关注的重点，从以“事”（国家发展战略）为中心，向以“人”（人才的全面发展）为中心，再向“人”“事”并重，以“人”促“事”转变，人才的全面发展与国家战略发展的契合度越来越高。

三、人才体制改革方向的未来展望

在人才体制改革、完善的过程中，还存在着忽视市场主体作用、创新创业人才的积极性没有有效激发、配套制度不完善等问题。随着社会经济发展的需要，在未来的人才体制改革进程中，应该在以下方面进行完善。

（一）与相关政策、制度的协同完善

一是人才政策与人才的社会保障、人才发展战略规划等相关政策的协同。在人才政策实施过程中存在政出多门、难以落实等问题，这就需要各级政府及时发现问题、调整政策。在政策实施过程中仍然存在政府干预与市场机制作用相冲突的问题，政府对人才政策执行的具体环节干预过多，使得市场机制在人才的激励与保障等方面不能充分发挥作用[6]。对此，政府应优化政策和服务，保障人才在市场机制中的公平竞争，努力为人才培养与发展营造有利的环境。此外，各省市在引进人才的过程中，不仅要重视人才的选拔，还要将工作中心放在人才的培养与发展上。人才政策与人才发展规划的战略目标密切协同，有利于提升我国人力资源的整体水平，也是人才发展战略目标实现的重要保障。二是加强人才流动过程中争议、纠纷制度的完善。面对人才流动、使用、配置过程中出现的复杂纠纷，政府和用人部门要提高对争议仲裁制度的认识，深化争议仲裁制度体制的改革，完善对各行业、各区域人才合法权益的保障，加强宏观调控能力，构架稳定的人才引进、培养和发展体系，调整和完善与之相配套的人才流动争议仲裁制度。

（二）政策制定、执行对公共价值和社会责任的体现

政府对人才政策的创新应秉承对人才的物质激励与精神激励并重、公平与效率兼顾的理念，力求使我国的人才体制改革得到进一步的完善与深化。习近平总书记在全国组织工作会议上提出，“必须加快实施人才强国战略，确立人才引领发展的战略地位，努力建设一支矢志爱国奉献、勇于创新创造的优秀人才队伍。”这是新时代我国关于人才发展的大方向，也是人才发展的新形势。坚定不移地实施人才引领发展的战略，将人才政策发展落到实处，能够消除发展过程中的阻碍因素。同时，我国的人才政策主要是针对少数高层次人才制定的，忽视了其他人为社会经济发展所做出的贡献，难免会导致政策的公平性受到质疑。在人才政策的实施过程中还应注重政府干预的范围和边界，把握好干预的限度，才能够让市场机制充分发挥作用。要想构建更加完善的人才政策体系，就要大力落实“效率优先，兼顾公平”的理念，充分发挥政府的宏观调控作用，贯彻落实以人为本思想，为我国今后更好进行人才体制改革及对相关制度进行精准创新、系统创新提供明确的方向。

参考文献：

[1]  虞崇胜.可变革制度：改革开放40年中国政治发展的制度秘笈[J].东南学术，2018，（5）：50.

[2]  桂昭明.有序竞争推动人才合理流动[J].中國党政干部论坛，2018，（6）：22.

[3]  孙锐.国家中长期人才发展规划纲要实施以来人才政策进展评析与展望[J].中国人事科学，2018，（7）：61-70.

[4]  李学明.健全激励保障机制促进人才合理流动[N].中国劳动保障报，2018-09-15.

[5]  林弋.干部人事制度改革四十年[J].中国人事科学，2018，（9）：6.

[6]  刘宏.如何制定全面的人才政策[N].社会科学报，2018-08-30.

收稿日期：2020-05-25

基金项目：国家社科基金项目“新型城镇化进程中人口空间格局演变及优化机制研究”（15BJL054）

作者简介：王炜（1973-），女，吉林怀德人，博士，教授，从事公共政策研究;宋佳桐（1997-），女，黑龙江巴彦人，硕士研究生，从事公共政策与公共事务研究。