体育公共服务供给复杂性及治理需求

潘辰鸥 樊炳有

苏州大学体育学院，江苏 苏州 215021

1 体育公共服务供给的复杂性问题

1．1 体育公共服务管理的复杂性

第一，体育公共服务管理模式的复杂性。我国体育公共服务管理模式，原始的就是政府的干预模式，是一种政府依靠庞大的组织机构对体育公共服务供给进行全面干预并垄断管理的模式。在这种体育公共服务管理模式下，市场对体育公共服务管理的参与是间接而非直接的。第二，体育公共服务管理体制的复杂性。公共管理体制是指为了公益目的，由社会上发起的多元管理主体以及他们组成网络结构，综合运用公私部门所提供的有效方式与方法，在公民各方参与制约下，对公共事务进行管理并承担管理职责的一种体制。[1]体育公共服务管理体制虽属于公共管理体制的下属概念，其行为过程受政治的、经济的、社会的、文化的制约，政府是体育公共服务管理体制的运行主体，这种主体地位是以合法合理的权利为基础的。

1．2 体育公共服务供给侧结构性改革的复杂性

目前体育公共服务需求已经显示出紧迫性、广泛性、地域性、时间性、非均衡性和群体性等复杂性特征。[2]单是公共供求关系理论还不足以解释应对体育公共服务需求的复杂性，也就是说必须构建一个复杂性适应系统，才能适应体育公共服务需求的复杂状况，才能与体育公共服务需求复杂性保持平衡，即体育公共服务供给侧结构性改革。体育公共服务供给侧结构性改革，就是针对体育公共服务需求的速度、个性化、精准化等体育公共服务供给数量上的重要调整，包含供给侧的组织结构整合能力、相关主体协同工作、提供整合服务的能力等。随着体育公共服务需求的复杂性程度的增加，体育公共服务供给侧组织结构的整合能力也必须相应的增加，才能适应其内在的需要。因此，与体育公共服务需求复杂性相适应的，复合型供给组织结构将代表未来的发展趋势。应对体育公共服务需求复杂性的供给侧组织结构变革，不可能脱离需求复杂性的现实基础，建立一种能够满足体育公共服务供给复杂性的供给组织结构，是厘清体育公共服务多元主体合作供给的组织间网络关系的关键。

2 体育公共服务供给从管理到治理转变的实然选择

2．1 治理与体育公共服务供给的逻辑关联

从概念上看，治理与体育公共服务供给具有较大的兼容性。治理理论的创始人之一詹姆斯·Z·罗西瑙（J·N· Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中将“治理”定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与管理不同，治理是指一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[3]塞纳克伦斯从政治学的角度分析了治理的含义：“治理是一种观念，这种观念要求各国政府并不完全垄断一切合法权力，政府之外社会上的一些其它机构和单位负责维护秩序，参加经济和社会调节”。詹姆斯则从公共管理的角度分析了治理的含义：“治理是由共同弥补支持的一系列活动领域的管理机制，其活动主体未必是政府，未必得到正式授权，也无需依靠国家强制力量来实施，但是在多个领域却能有效发挥其作用”。全球治理委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[4]它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的政治制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。我国学者俞可平则认为：“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。[5]也有学者认为，治理理论使用需注意以下三方面[6]：第一，从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须要有所鉴别，有所抉择。第二，从经济发展来看，治理理论从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用，这种相对否定的理论倾向往往不能适用于发展中国家的现实需求。第三，从文化接受性来看，治理理论的真正精神是以个人主义为基础的契约合作观念，这意味着对于处于不同文化传统的中国社会来说，不可也不能直接照搬照抄治理理论的理论观点和政策主张。有学者归纳了治理三大谱系：“以市场为中心的治理学派，以网络为中心的治理学派，以国家为中心的治理学派”。[7]尤其是对契约精神和公民社会的充分肯定有助于我们采取一种更开阔的视野，正确对待发展中出现的新问题，从而构建合理的公共权力行使框架。从上述概念可以看出，治理具有较强的包容性与开放性，他对多元主体共治、政府之外的社会及市场力量的强调，这一观点与国家治理体系和治理能力现代化的理念不谋而合。而体育公共服务供给治理是国家治理中的一个重要方面，因此，治理与体育公共服务供给在理论上有着内在的逻辑关联。这里需要指出的是，体育公共服务供给治理问题，与国家治理的政治性和全局性不同，体育公共服务供给的治理侧重于民生领域的公平性和参与性。体育公共服务供给治理的范围和任务不仅包括政府提供的全民保障性质的基本体育公共服务，还包括与民生紧密相关的市场提供的具有选择性、消费性的体育公共服务项目，以及与各地实际情况相匹配的，政府主导下依托社会资源实现共建共享的体育公共服务。

2．2 体育公共服务供给从管理到治理转变的契机

道格拉斯·C·诺斯认为：“绝大多数的制度变迁都是渐进的，重大的制度变迁往往是通过无数次具体且微小的变化累积而成的”。[8]这一观点对体育公共服务供给模式转型同样适用。体育公共服务供给模式治理转型是在制度、组织等诸多因素交织在一起的复杂框架下进行的，其重大转型是在政策导向下一系列“契机”实现的，具有转型上的路径依赖，需要具体的渐进调整的累积，即由量变到质变的过程。体育公共服务供给从管理到治理转变的契机出现，主要源自两个方面：一是大数据时代的到来，必将重塑政府管理生态、重塑政府工作机理。二是从实践层面来看，政府行政流程的再造、政府职能的革新，就会引发体育公共服务供给理念、供给方式、供给内容、供给模式的重大变革，这是实践创新，是实践层面的质变过程。两个层面的质变，为体育公共服务供给从管理到治理转变提供了契机，有力推动了体育公共服务供给模式的变革，形成的多元主体的治理体系。优势在于：一是政府科学配置中央和地方公共服务财权与事权前提下，有效提高体育公共服务的供给能力；二是引导体育社会组织合理、高效、有序参与体育公共服务治理；三是实施政社分开，推进体育社会组织依法自治、发挥作用，加强政府对体育社会组织的领导和引导；四是有助于市场主体的积极加入。

2．3 体育公共服务供给从管理到治理转变关键节点出现

体育公共服务供给治理转型，不可忽视因素就是转型的节点出现。历史制度主义在研究制度变迁时格外强调关键节点的重要性，认为：“具有特定顺序的因果变量的相互影响在某一具体时刻的这一点上结合在一起”。[9]社会力量参与公共服务供给源于市场经济体制得到合法认定后，政府通过制定相关政策开始允许民间力量进入公共服务领域，从2002年国家计划委员会《关于促进和引导民间投资的若干意见》，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，到2003年国务院《公共文化体育设施条例》颁布，都曾对“事业单位、企业、社会团体和个人等社会力量可参与公共文化体育设施建设；公共文化体育设施应向公众开放，可适当收费”做出部署。

至此，体育公共服务供给转型开启了从理念到顶层设计、从实践到示范区确立的探索过程。尤其是2013年中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一，2014年将全民健身上升为国家战略，推动全民健身和全民健康深度融合，加快推进体育强国建设，以及2015年12月召开的中央经济工作会议提出“供给侧结构性改革”，正确处理好政府与市场的关系，发挥好市场在资源配置中的决定性作用。这一系列政策导向性概念，超越了体育公共服务供给中单纯以政府投入设施建设为主的格局，构成了体育公共服务供给从管理到治理转变关键节点。其中对多元力量参与体育公共服务供给、政府购买体育公共服务、政府与社会资本合作等治理范畴的强调，彰显现代体育公共服务体系应遵循治理逻辑。体育公共服务供给治理转型，就是在治理体系现代化引导下的体育公共服务体系不断优化的过程。

3 体育公共服务供给复杂性治理应对

3．1 明确体育公共服务供给在国家治理体系中的定位

面对体育公共服务供给的复杂性及其供给中的难点与挑战，体育公共服务供给治理转型不仅需要研究宏观层面的供给治理转型的模式问题，也需要研究体育公共服务供给治理转型的实现机制，更需要研究体育公共服务供给治理转型在国家治理体系中定位问题。因为，体育公共服务供给治理转型与民生福社息息相关，也与实现国家治理体系和治理能力现代化息息相关。国家治理视域下讨论体育公共服务供给治理转型问题，有助于我们深刻把握体育公共服务供给治理转型这一重要问题的本质内涵，也为我们重新认识体育公共服务供给模式治理转型研究提供了新的视角，更是解决体育公共服务供给复杂性问题的应有之意。

国家治理视域下讨论体育公共服务供给治理转型问题，可以从两个方面阐释。一是体育公共服务供给治理转型与国家治理体系现代化存在逻辑的匹配关系；二是体育公共服务供给模式治理转型本身就是推进国家治理体系和治理能力现代化的微观治理路径的实践探索。体育公共服务供给模式治理转型与国家治理体系现代化存在逻辑的匹配关系，主要体现就是国家治理与体育公共服务供给治理具有目标的一致性，都是为满足人民对美好生活的需要。在此过程中，国家治理作为体育公共服务供给治理的基础和重要支柱，是通过全民健身国家战略、健康中国行动、相关政策保障、财政支持推进体育公共服务供给模式的治理转型；而体育公共服务供给模式的治理转型又通过大众的内在需求及其实现机制，成为解决问题和实现目标的助推器、突破口。其供给现状与人民对美好生活需要的满足程度很大意义上体现着国家治理体系和治理能力现代化的推进效果。（见图1）

图1 体育公共服务供给治理在国家治理体系中的定位

体育公共服务供给治理转型是国家治理体系和治理能力现代化微观路径的具体实践，也是推进国家治理创新由宏观路径向微观路径过渡的突破口。国家治理现代化宏观路径在于理顺政府、市场、社会之间的关系，构成了新时代社会主义市场经济运行机制。三者关系调整仅是国家治理现代化的手段，根本目标是达成宏观经济的效率目标，还要达成“更好地满足人民日益增长的美好生活需要”这一民生与福利目标。由宏观领域转向微观领域的转换中，需要一个突破口保障民生、化解社会矛盾、促进社会公平正义，实现宏观机制与微观机制的有效衔接。体育公共服务供给具有保障民生、化解社会矛盾、促进社会公平正义内在价值和功能的属性，体育公共服务供给治理转型具体实践与这一需求高度吻合，能在国家治理现代化进程中发挥助推作用。体育公共服务供给治理转型便成为国家治理体系和治理能力现代化的微观路径和具体实践，成为推进国家治理创新由宏观路径向微观路径过渡的突破口之一。

3．2 破解体育公共服务供给惯性治理机制

组织社会学中的“惯性”是指当面临结构改革时，组织所表现出的一种持久的抵抗力，以及维持现状对当前战略框架之外的战略性变化的抵制。道格拉斯·诺斯（North, D）在《经济史中的结构与变迁》一文创立了制度变迁的“轨迹”概念，从制度角度解释为什么所有的国家并没有走同样的发展道路的问题，认为一个国家在经济发展的历程中，制度变迁存在着“路径依赖”（path dependence）现象。就是“事物一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖”，包含技术演进中的轨迹依赖，也包含制度变迁中的路径依赖。

在体育公共服务供给的实践中，仍然存在制度惯性和思维惯性构成的惯性治理思维。2015年供给侧结构改革提出之前，体育公共服务供给都是以需求促供给形成固有制度惯性和思维惯性，如何实现供给创造需求，需求推动供给的良性互动，这就需要树立转型升级新思维。思维惯性中政府就是体育公共服务供给中的当然主体，市场和社会组织作用有限，对外在其他因素考虑较少，比如：新型城镇化带给体育公共服务供给的影响，区域内区域间体育公共服务供给的差异化问题，社会结构、人口结构发展阶段变化，经济发展阶段以及政府介入问题等，亟需破解的问题很多。“固化”与“变化”的矛盾仍然存在，已经产生现实影响。破解体育公共服务供给治理中的制度惯性、思维惯性，就是要合理规避和矫正体育公共服务供给中的当然主体，市场和社会组织作用有限，对外在其他因素考虑较少固化思维，才能实现新的治理转型。（见图2）

图2 惯性治理机制的规避与矫正

破解惯性治理机制另一个因素，就是体育公共服务需求端的变化。只有准确分析和把握现实需求，才能提高体育公共服务决策的准确度和有效性，也才能提升体育公共服务的满意度。从政府管理形态来看，“人民满意”是服务型政府与传统行政模式的重要区别。因此，服务型政府要求行政行为必须符合行政伦理，特别是对社会和公众需求的积极回应。从宏观层面看，这种回应是现代民主政体下公权履行所承担的公共责任的必然要求。“主权在民”的合法性定义使得公共部门必须回应社会诉求，承担体育公共服务责任，履行相应职能。从微观来看，社会的体育公共服务需求又是具体的、详细的，体育公共服务供给在多大程度上能满足社会需要，获得公众认同，产生积极效果，同样是体育公共服务供给关注的主要问题。这是体育公共服务需求和供给的一个基本环节，这一环节的纽带就是服务信息和服务通道。这个“通道”是一种泛指，主要指公共体育信息服务是政府和社会之间进行交换的介质，包括公共舆论空间、各种政策、体育公共服务载体等。这一“通道”由6个元素构成，分别是需求表达、需求评估、需求整合、需求管理、需求监督、需求供给。[10]（见图3）它们构成了一个相对首尾相连的体育公共服务需求链反应过程。

图3 体育公共服务需求分析框架

需求表达是体育公共服务需求链的逻辑起点，是一种行动和过程，这一个过程就会有主动表达和被动表达两种方式出现。主动表达的是社会公众的诉求，被动表达制定政策者为了政策制定的需要将信息纳入决策过程。需求评估、整合、管理、监督是进行体育公共服务供给项目决策、选择合理渠道与方式回应公众需求、保证供给和需求的平衡、反馈满足效果和供给效果关键要素，既是一个循环过程，也是为供给决策的基础，具有行政监督、效能督查、绩效评估的作用。现实中，需求导向会有停留在原则性、概念性层面，无法落到实操层面，变成一个不得不有形式而已，从而丧失了真正的价值和意义。

如何科学、准确的需求评估，以真正把握现实需求，也是一件复杂的过程。因为，需求转化的过程还涉及其他一些更为复杂的变量因素，如政府职能、决策过程和公共服务选择过程等。毕竟，公共政策并非是对需求的简单回应，它往往是多方利益的博弈结果。有必要对体育公共服务供给模式治理转型中的政府职能、多元主体间博弈关系政府职能做进一步分析探讨。

3．3 厘清体育公共服务供给中的政府职能

第一，新时代体育公共服务供给政府职能定位。体育公共服务供给侧结构性改革的目标就在于补齐短板，这是解决体育公共服务供给“缺位点”问题。就是以创新、协调、绿色、开放、共享理念为引领，以保障基本体育公共服务供给为核心。补齐体育公共服务短板实现基本体育公共服务均等化，重点扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区建设基本体育公共服务体系，进一步加强青少年、老年人等人群体育公共服务供给。新时代体育公共服务供给中的政府职能，着力解决“社会所需”“市场所缺”“政府所能”三个关键问题，处理好三者之间的交叉关系（见图4），注重政府职能的准确定位，才能实现体育公共服务供给的精准化。

图4 新时代体育公共服务供给政府职能定位

第二，多元主体合作博弈中政府职能转变。体育公共服务供给的多元主体，包括社会组织、科研机构、企业、经营者协会等，企业与政府间的博弈既能看出博弈关系，也能体现出政府职能作用。根据当前我国的实际情况，政府作为唯一的供给者难以满足当前我国体育公共服务的需求，因此，政府与企业之间参与体育公共服务供给主要有两种方式。一种为自发性共同供给，此类供给方式政府与企业缺乏有效的沟通以及良好的监督机制，单纯地追求利益最大化，容易出现供给混乱、逐利性、不正当竞争等问题，极易产生“搭便车”的行为。另一种供给方式——政府与企业互动合作供给，指政府与企业共同出资或企业自主融资，政府为企业参与体育公共服务供给提供各种优惠政策、资金等，最大限度地减少企业参与体育公共服务供给的成本，进而提高企业参与体育公共服务供给的积极性，尽显政府体育公共服务职能。政府与企业互动合作供给才是当前我国体育公共服务供给多元主体博弈关系的最终选择。