扎鲁特旗土地整治及保护政策实施效果及存在问题分析

王冬月

（山西财经大学，山西太原030000）

近年来，国家对土地问题越来越重视，政府出台了一系列政策进行土地的治理，以达到让土地承载力适应人口增长的速度、生态环境状态满足居民生活需求、资源的可持续发展水平适应国民经济发展；土地治理工作效果如何，是否满足所有居民的生产生活需要，土地治理工作是否存在不足，这是政府政策出台后所关心的内容，本文主要以扎鲁特旗为例，通过资料查询、居民咨询对该旗土地整治及保护政策的实施效果进行分析评价。

1 扎鲁特旗土地整治及保护政策实施现状

1.1 调查旗县基本情况

扎鲁特旗地处内蒙古自治区通辽市西北部，是蒙东地区与东北工业基地对接的纽带[1]，土地资源丰富，林地、牧草地为该旗主导地类，荒草地占比较大，但受自然条件及人为活动限制，土地产出量较为低下，居民节约集约用地意识较为薄弱，土地利用效率低下。据调查，2015 年，全旗有林面积844 万亩，其中天然次生林724.4 万亩，立木蓄积量272.1 万立方米，森林覆盖率33.5%1；PM10在鲁北镇等部分地区超过标准限值，二氧化硫及氮氧化物在空气中的含量也较高；据统计，2015 年全旗地区生产总值为197.07 亿元，城乡居民可支配收入分别为22716 元与11764 元，三产业结构比例为17.6：52.4：30；土地退化和生态环境恶化及其导致的居民生产生活问题引起政府及居民的注意。

1.2 扎鲁特旗土地及整治工作实施现状

为改善土地状态，多年来，该旗实行以下政策对土地进行治理。

1.2.1 协调土地利用与生态环境建设。严格保护重点生态区域，创建环境友好型土地利用模式—对生态缓冲区禁止开展旅游等经营性活动，在符合自然保护区管理目标的前提下进行实验区的参观旅游，对需要搬离生态区的居民进行安置补偿，而对于违反保护区条例的居民进行100～5000 元不等的惩罚；实施“四个百万”工程，与蒙草产业联盟合作，拓宽政府与社会资本合作渠道，巩固完善园区基础设施，力争三年内园区基本建成；鼓励蒙草、旭通等企业扩建以紫花苜蓿为主的人工草地50 万亩，以内蒙古大学科技创新成果为支撑改良补播草地50 万亩，招商引进“种、养、加”于一体的现代草牧业企业[2]，使文化旅游业、现代农牧业、新兴服务业三大产业并发展。

大力加强土地生态建设。①在草原方面进行退耕还林还草，主要实施范围为严重沙化退化的非基本农田，采取居民完全自愿原则，由居民自由选择是否将耕地进行退耕、将哪片耕地进行退耕、退耕还林还是还草；并对居民选择退耕的土地进行每亩每年100 元补偿，补偿至2026 年。②进行禁牧舍饲，与农牧民签订“禁牧草畜平衡责任书”，禁止农牧民放牧，禁牧补助标准每亩6 元，草畜平衡补助每亩2.31 元，对牧民进行补助，每户800 元，最后进行植树造林种草进行植被修复以达防止水土流失，防沙固沙的目的。

1.2.2 对土地进行整治工作。积极推进土地整理，建设高标准农田，2015 年10 万亩高标准农田项目计划开设，通过土地整理，土地复垦，土地开发增加耕地面积。对经自然或非自然破坏的土地进行复垦，优先农业的发展，优先补偿耕地。在生态保护基础上建设耕地后备储蓄库，根据地区生产发展需要有计划地进行土地开发[2]。

积极开展重点区域土地整治项目，根据该旗地理环境，技术水平等进行土地分区治理，以先易后难为原则进行土地整治，对农用地进行整理，对农村居民点部分土地进行复垦，对部分其他用地进行土地开发[2]。

到2019 年，该旗以工业供水、防洪、养殖、旅游为目的的毛都水库工程基本建设完成，线上线下植树造林活动在居民的响应下顺利进行，禁牧舍饲制度基本落实，对于该旗较为严重的土地沙化问题得到整治，居民环保意识得到进一步提高。目前，草原生态保护补助奖励资金已全部发放到农牧民手中。

2 扎鲁特旗土地整治及保护政策实施效果评价

本文将从政策对土地沙漠化及居民生活状况的影响分析土地整治政策的实行效果。

2.1 对土地沙化的影响

十三五规划期间出台的部分土地整治及保护政策对土地沙化具有影响，其中的退耕还林还草、退牧还草、工矿废弃的复垦及加强生态区域的保护更是对土地沙化面积的减少及水土流失面积的治理具有十分重要的作用。

2.1.1 林草地面积。政府下发并实施的退耕还林还草，植树造林等文件被高效率完成，通过飞播、育种、退耕等措施进行的草场修复林地草地种植使该旗的林草地面积得到巨大改善，根据调查显示，2015 年，全旗有林面积844 万亩，其中天然次生林724.4 万亩，立木蓄积量272.1 万立方米，森林覆盖率33.5%[1]。于2015年继续实行的防沙治沙法，其中退耕还林还草、退牧还草及加强生态区域的保护等政策的实施使该旗林草地的面积变化巨大，据2019 年调查显示：于2019 年已完成无立木林地造林8.2 万亩[3]，完成退耕退牧、还林还草102 万亩，新增人工造林面积18 万亩、封山（沙）育林208 万亩[4]，通过数据比较可以发现，土地政策的实行，使全旗林草地面积得到大幅度增加，土地沙化问题得到一定程度的治理。

2.1.2 水土流失面积治理。于2019 年四个千万亩工程完成草原修复65 万亩，沙地治理45.2 万亩，建成高效节水农田21 万亩，罕山自然保护区147 万亩无人无畜区、荷叶花湿地水禽自然保护区80 万亩和格日朝鲁苏木夏营地130 万亩草原、阿日昆都楞镇72 万亩迁出区草原植被进入自然修复状态，草产量稳步提高，水源涵养功能显著增强，森林草原水源生态系统恢复成效显著[3]。数据表明，土地整治及保护政策在一定程度上增大了牧草产量，减少了水资源的流失，对水土流失治理具有重大意义。

2.2 对居民生活状况的影响

2.2.1 空气质量变化。林地草地面积的增长加快了二氧化硫、氮氧化物、PM10等有害气体的吸收，植物的光合作用及呼吸作用都对氧气的释放及有害气体的吸收具有重大意义，据文件资料查询，2017 年PM10在鲁北镇等部分地区已超过标准限值，而二氧化硫及氮氧化物在空气中的含量也较高；经过林草地的种植及修复后，2019 年第三季度二氧化硫、氮氧化物、PM10的日均值相较于2017 年第一季度的含量具有明显减少，PM10含量更是减少至标准限值内，由此看出，土地整治及保护政策的实施减少了某些对人体有害物质的数量，又因其增加了绿化面积，也减少了人体对二氧化碳气体的吸入，在美化环境改善居民生活环境的同时也保障了居民的健康水平。对居民生活状况产生正面影响（表1，表2）。

2.2.2 居民收入水平。从2018 年开始，全旗实施全年禁牧舍饲制度，制定第一轮三年全旗禁牧舍饲规划，该规划以“禁牧舍饲、舍饲半舍饲、禁牧不禁养、舍饲提质量”为要求[4]，进行林草地的保护，据查询资料显示，该旗对草牧场及半农半牧区的居民进行的补偿措施并不能支撑禁牧舍饲的成本，而半农半牧区的居民从放牧变为圈养，增大了消费支出，补偿措施却较为薄弱，这在一定程度上减少了居民的收入水平。

表1 扎鲁特旗2017 年第一季度环境空气质量监测

续表1 扎鲁特旗2017 年第一季度环境空气质量监测

表2 扎鲁特旗2019 年8 月28～9 月1 日环境空气质量监测

退耕还林还草补偿仅仅是短时间内保证了居民的收入水平，据调查，该项补偿每亩100 元仅仅至2026 年，最新土地法规定居民耕地承包年限满30 年将继续续耕30 年，而该项补偿政策至2026 年，2026 年之后将不再进行补偿，所以补偿终止之后对居民停止耕地的行为使得居民收入被迫减少，在一定程度上减少了居民的收入水平。

2.2.3 国民经济发展。根据该旗土地整治政策，该旗进行土地利用规划调整。根据资源环境、居民居住与人口变化在原本土地利用规划的基础上针对林地、草地、耕地、建设用地等多类用地进行调整。同时增加对生态保护区的重视，将部分允许的生态保护区发展为旅游区，积极引进外资，加大对农业科技创新的支持；据调查：2016 年地区生产总值为206.36 亿元，城乡常住居民可支配收入分别达到24585 元和12642 元；2018 年地区生产总值为121.66 亿元，较2016 年生产总值有所减少，而城乡常住居民人均可支配收入相较于之前几年有所提升，分别达到28878 元、15127 元。土地利用规划对居民的影响主要体现在重点建设项目的调整上，土地利用规划增大了原有各类项目的实施力度，也新增了许多新的项目，有一定推动扎鲁特旗的经济发展的可能，但土地利用规划在一定程度上限制了工业和建筑业的发展，所以也存在降低地区生产总值的可能；根据调查分析，该旗地区生产总值有所降低，所以并不能确定土地整治及保护政策在一定程度上可以促进该旗的国民经济发展。另一方面，土地整治及保护政策提高了居民的收入水平，增加了人均可支配收入，提升了居民的生活状态，对居民生活产生了正面影响。

3 扎鲁特旗土地整治及保护政策实施中存在问题分析

3.1 土地整治与居民经济没有达到结合

土地整治及保护政策制定必须使当地的社会与环境条件相结合，但该旗土地保护及整治措施并没有依据这一原则，据了解，扎鲁特旗部分农村居民仅将放牧作为自己的第二职业，所处地区多处于半农半牧区，放牧林地草地的保护迫使许多居民从放牧变为圈养，所给予的补偿并不足以支付居民圈养的成本，增大了消费支出，对其进行的补偿措施却不能支撑这一措施实施居民的消费成本，在一定程度上减少了居民的收入水平。居民收入水平下降又降低了居民的参与积极性，禁牧舍饲政策等要求并没有实现居民严格遵守，三产业的发展方式也没有得到居民全力支持，居民在发展中扮演的角色有所懈怠，最后致使部分政策在规定期限内达到预期目标。

3.2 土地整治数量与质量重视程度存在差距

政府过度重视土地数量却对所整治的土地管理松懈，政策执行过程中，政府没有对居民对于政策的了解进行调查，政策良好的实施效果离不开居民的了解执行，但据调查了解，该旗部分居民文化水平低下，素质水平也并没有全部达到一定高度，对政策执行需削减自己利益有所不满，而以放牧为第二生存职业的居民数量较多，政府及有关部门并没有达到户户监督，全面看守，使得部分居民存在侥幸心理，存在偷偷放牧的行为；政策实施结果验收中缺乏强力监督，有关监督部门监督时间间隔较长，监督力度不够，从而降低了部分政策的执行力度，使得政策施行效果与预期有所差距。

3.3 政策制定主体单一，公众参与度低下

目前，我国在政策制定及执行方面公众参与程度较为低下，政策基本由政府全面制定，集中权力的政策制定使居民意愿得不到重视，而实施过程中基本由政府管理的方式又使居民的需求得不到重视，居民意愿与需求得不到保障，政策的实施效果自然得不到提高。据调查显示，在国外，公众参与度问题已渐渐被国家政府所重视，新加坡的城市规划由政府决策转为公众参与，美国更是以独立民主为核心制度并为其形成了多种理论与多条制度，日本在城市规划及环境管理等方面也充分展示了其高度的公众参与水平，多个发达及较发达国家都十分重视其公众参与度问题；在我国，四川成都也在城市总体规划过程中采取多种方式去收集群众意见并对规划进行修改完善以达到提高公众参与度的目的。但综合来讲，我国公众参与度只在小范围内达到一定的重视与执行，所以我国公众参与度仍较为低下，这一问题亟待解决。

3.4 居民生活模式过于固定

扎鲁特旗位于内蒙古自治区通辽市西北部，草原面积广阔，牧草肥沃，牧草地、林地面积占主导地类，部分居民耕种与放牧的生活方式长时间固定不变，近几年，当地政府积极响应国家号召，吸引当地居民进入国家企业以达到当地社会经济与国家企业发展相结合的目的，但以放牧为生活方式的思维使得以放牧为第一生活方式的居民不愿放弃原有的生活方式，以放牧为第二职业的居民一方面没有意识到长时间的放牧已经使得牧草地面积快速缩减，质量迅速下降，另一方面没有政府开展的季节性项目可以成为第二职业，其生活模式在多种因素影响下长时间固定不变。居民的生活方式应与社会现状及资源环境状况相结合，在社会现状及资源环境状况不断变化的当今社会，生活方式固定不变的问题严重影响社会发展。

4 推进扎鲁特旗土地整治及保护政策实施建议

4.1 建立合理的补偿标准，完善经济补偿机制

首先建立居民生活收入调查小组，确定政策实施对居民造成的经济损失，建立合理的经济物质补偿标准，其次设立补偿纠纷解决部门，在居民对其经济补偿不满时进行协商调解，力求在不降低居民生活水平的前提下进行政策的实施。

4.2 完善政策实施方式，增强政策执行力度，加大政策监督效力

政策下发要达到全面具体，政策的颁布并不只局限于文件，要同时结合人工或视频的方式；政策的实施要达到科学民主，实施政策过程中要时刻了解居民意愿及居民态度；政策监督要达到严密高效，增强政策执行力度，加强对政策执行的监督力度及惩罚力度，对违反政策规定的行为进行批评通报并进行资金惩罚。

4.3 增强知识教育范围，提高居民群众素质

政策的实施效果达不到理想目标，居民知识水平与素质水平没有达到所需层次高度，也侧面反映了当今教育的不全面性，当今教育以面向青少年为主，认为青少年是祖国的未来，但中年人也是一大支柱，也是社会发展的永续动力，所以增强知识教育范围，提高居民群众素质是社会高效有序发展所必不可少的。

4.4 提高公众参与度，改变政策制定模式

将政府全面制定变为居民政府协商制定，对居民生活状况及居民意愿进行有效筛选，提升居民对政策的了解及满意程度，提高居民的参与积极性，使政府宣传及督查不完善的地方也能达到政策的实行。

4.5 改变居民生活思维模式，改变居民生活方式

改变居民生活方式固定不变的思维，一方面引导居民认识国家新兴企业，增大新兴企业对其吸引力，积极响应国家号召，进入国家企业；另一方面使居民了解社会发展及居民生活与资源环境的密切关系，认识当今的生活方式与社会发展的不匹配，进而改变其固定的生活方式。

5 总结

扎鲁特旗土地问题严重，其中的土地沙化、水土流失以及土壤污染问题已经严重影响了居民的生活，土地治理刻不容缓，在土地问题的迫使下，该旗实施《扎鲁特旗土地利用总体规划》，根据查询调查显示，多数政策对居民的生活状况产生积极影响，改善了居民生活环境，使居民健康得到了保障，也推动了该区的国民经济发展；但部分土地政策也存在消极影响，使居民生活水平的提高受到限制。所以，在政策制定过程中充分考虑居民的生活方式及居民意愿，并且使居民能够了解与其生活相关的政策信息是当今政府需要思考与改善的。