民法典时代地方立法的发展与完善

[提 要]民法典的正式颁布实施，对推进国家治理体系和治理能力现代化将产生重大而深远的影响，为地方立法树立了典范，给地方立法提出了新的要求。地方立法机关要以民法典实施为契机，不断加强和改进地方立法工作，切实推动地方立法的发展与完善，为保障民法典的实施作出贡献。

[关键词]民法典;贯彻实施;地方立法

[作者简介]谢章泸（1978—），男，江西省人大常委会法工委办公室副主任，研究方向为宪法与行政法、地方立法。（江西南昌 330039）

民法典是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重大意义。随着民法典的颁布实施，我国正式迈入“民法典时代”。全面贯彻实施好民法典，充分发挥民法典在推进地方治理体系和治理能力现代化中的作用，是未来地方立法发展与完善的一项重要任务。

一、民法典编纂为地方立法树立了典范

编纂民法典，是党的十八届四中全会确定的一项重大立法任务。这是一项系统而复杂、重大而艰难的政治工程和立法工程。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，民法典编纂严格遵循科学立法、民主立法、依法立法原则，广泛听取社会各界意见，最大限度凝聚社会共识，形成了一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿的民法典，成为法治中国建设的一座里程碑。民法典的编纂体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是科学立法、民主立法、依法立法的生动实践，为地方立法工作树立了典范。

（一）树立了科学立法的典范

民法典体系庞大，专业性强、内容丰富、博大精深，是我国法律体系中条文最多、体量最大、编章结构最复杂的一部法律。民法典的编纂，遵循法的基本规律，按照科学、合理的法典体系化要求，以民事法律关系为核心，对我国制定于不同时期的民事法律制度，采取“提取公因式”的立法技術，从同类规范和制度中提出一般规则，形成民法典总则编;将相关民事法律按其内容的同一性编纂成六个分编，并对其进行了必要的修改、补充和完善，然后整合成为一部内容完整、系统清晰的民法典，把新中国成立70年特别是改革开放40多年来民事法律制度建设的成功经验以及实行社会主义市场经济和加强社会主义民主法治建设取得的一系列重要制度成果，用法典的形式予以固定下来，形成了有机统一、体例科学、系统完备的民事法律制度。民法典的编纂过程始终注重不同法律规则之间的逻辑性、体系性以及法律自身的规律性，既协调好总则与分则的关系，又协调好民法典与其他法律的关系，将庞大的民事法律规范和制度按照体系化科学编纂为一个逻辑缜密、有机和谐的整体。这样的法典编纂方式是贯彻科学立法原则的结果，充分体现出我国立法机关立法技术的成熟和先进，有效弥补和消解了我国民事立法长期以来一直存在的立法散乱，而且隐含重大矛盾和缺陷的问题，为地方科学立法树立了典范，提供了可资借鉴的立法经验。

（二）树立了民主立法的典范

民法典是各种民事法律规范之集大成，被称为人民的“权利法典”，关乎千家万户的切身利益，受到社会各界的普遍关注。编纂民法典既是一项复杂的立法技术活，也是一个汇聚众智、集思广益、凝聚共识的过程。民主立法、开门立法成为民法典编纂最为显著的一个标志。在民法典编纂过程中，广大专家学者和人民群众广泛参与、积极建言献策、提出意见建议。参与面之广，举办的各类座谈会、研讨会、论坛之多，收到的修改意见内容之丰富，为我国立法史上所罕见。在民法典草案审议过程中，立法机关通过召开不同形式的座谈会、论证会，在互联网上公开征询意见等多种方式，多次听取收集方方面面的意见和建议，反复斟酌和修改法律草案，充分反映广大人民群众的要求，努力使民法典成为中国民意、中国智慧的集中体现。据不完全统计，过去五年间，立法机关把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿于编纂全过程，先后10次通过中国人大网公开征求社会公众意见，共有42.5万人参与，提出102万条意见;27次赴地方开展立法调研，在京召开51场座谈会、研讨会，听取全国人大代表、全国政协委员、中央和国家机关有关负责同志、企业事业单位和基层立法联系点干部群众、专家学者等各方面的意见;13次向中央和国家机关、省（区、市）人大常委会、有关研究机构发函书面征求意见，300余份简报、专报，数以百万计的意见建议汇总和研究意见……这一串串数字背后，广泛凝聚了社会各界的智慧、力量和共识，让立法的民主性在民法典编纂过程中体现得淋漓尽致，充分彰显了全国人大及其常委会以民为本、立法为民的法治理念，为地方民主立法树立了典范。

（三）树立了依法立法的典范

依法立法是维护社会主义法制统一的关键，其核心要求就是依照法定的权限和程序立法。此次民法典编纂，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大法治建设部署，全国人大常委会党组将编纂民法典纳入全国人大常委会立法规划和年度立法工作计划，确定为重点立法项目，依法持续推进。在编纂过程中，严格依照宪法和立法法的要求，将先行制定的民法总则提交十二届全国人大五次会议审议表决通过;2018年8月，十三届全国人大常委会第五次会议对民法典各分编草案进行初次审议;之后，全国人大常委会对各分编草案进行拆分审议，各编历次草案都依法进行了审议修改。先后历经10次全国人大常委会会议审议，2次全国人民代表大会会议审议;63次法制工作委员会委务会议研究讨论，34次法律委员会、宪法和法律委员会审议，7次民法典编纂工作协调小组会议研究推进。这样的编纂过程，完全符合宪法和立法法关于制定基本法律程序的规定，以及我国立法实践中形成的工作程序和机制，充分体现了依法立法的要求，体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，为地方依法立法树立了典范。

二、民法典编纂对地方立法提出新的要求

民法典的颁布实施，不仅标志着我国民事权利保护进入全新的“民法典时代”，而且也意味着开启了社会治理法治化的新时代，同时也给地方立法工作带来了新的挑战，提出了新的要求。

（一）要求地方立法必须始终坚持党的领导，确保正确政治方向

立法是制规矩、定方圆的神圣工作，具有鲜明的政治属性。民法典编纂工作自2015年启动以来，始终在党中央的统一领导下进行。习近平总书记和党中央高度重视民法典编纂工作，将其列入重要工作议程，确定了“两步走”编纂工作部署。习近平总书记三次主持中央政治局常委会议，听取全国人大常委会党组就民法典编纂工作所作的请示汇报，并审议民法总则、民法典各分编、民法典三个草案，对编纂工作作出重要指示，提出明确要求，为民法典编纂工作提供了重要指导和基本遵循。民法典的成功编纂无不启迪我们，始终坚持党对立法工作的领导，是做好立法工作的根本保证和关键所在。这就要求地方立法机关在立法实践中，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记关于全面依法治国的重要论述特别是关于立法工作的系列重要指示要求，坚决把党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实在法规制定上，使党的主张通过法定程序上升为全社会一体遵循的行为规范和活动准则，用立法工作实效体现“四个意识”、“四个自信”、“两个维护”。要严格执行向党委请示报告制，立法规划、立法计划报请同级党委审定，立法重要事项和重大问题向同级党委请示汇报，对重大改革举措、重大权力分配、重大利益调整、重大分歧化解、重要制度设计等重大内容，及时提请同级党委决策协调，把党的领导贯穿到立法工作全过程和各方面，确保立法工作始终沿着正确政治方向有序推进。

（二）要求地方立法必须遵循立法权力边界，注重保护民事主体权利

民法典作为人民群众的“权利法典”，是公民权利保障的宣言书。它以对人的保护为核心，系统全面地规定了民事主体享有的各种人身权、财产权，编制了完整的私权保障体系，同时为公权力划定界限，为规范民事权利义务关系提供了基本遵循。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在推进地方治理体系和治理能力现代化中发挥着无可替代的重要作用。这就要求地方立法必须遵循民法典所确定的公权力与私权利边界，在立法过程中正确处理国家与社会、政府与市场、公权与私权的关系，不得通过立法去干预本应由社会主体自主决定的事务、由市场自主调节的关系，更不得通过立法为无须政府管控的事务设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政管理措施，不得违背法律、行政法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的规定。要将民法典中坚持主体平等、保护财产权利、便利交易流转、维护人格尊严、促进家庭和谐、权利有效救济的民事权利保护理念贯穿地方立法工作始终，通过科学具体的立法制度规范，平等保护民事主体在市场经济活动中的民事权利，加强对国家机关公权力的规范、制约和监督，切实保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。

（三）要求地方立法必须树立正确价值导向，弘扬社会主义核心价值观

凝聚与弘扬社会主义核心价值观，既是社会主义核心价值体系建设的必然要求，也是新时代中国特色社会主义民法体系建设的内在需要。民法典在总则第一条立法目的中明确提出“弘扬社会主义核心价值观”，这在我国立法史上是一个伟大的创举，成为将社会主义核心价值观融入中国特色社会主义法律体系建设的鲜明写照。民法典除了在立法目的中开宗明义提出要弘扬社会主义核心价值观外，还在法律条文中直接规定了“民主、文明、自由、平等、公正、诚信”六个关键词，另外六个关键词也蕴含在民法典的立法精神中，融会贯通并融入到规范社会生活的各个方面，这充分体现了民法典坚持依法治国与以德治国相结合的鲜明中国特色。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义核心价值观融入法治建设，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》强调，推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。作为中国特色社会主义法律体系重要组成部分的地方立法，更要按照党的十九届四中全会关于“把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理”的部署，全面贯彻社会主义核心价值观，将社会主义核心价值观融入地方立法全过程和各方面。在立法过程中既要注重将社会主义核心价值观融入每件法规，又要抓住意识形态和道德领域等方面突出问题开展专门立法，通过立法树立正确价值理念，弘扬传统美德，强化规则意识，增强道德约束，倡导契约精神，在法律规范中更好地体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值标准。

（四）要求地方立法必须坚持守正创新，发挥引领推动作用

民法典共7编、1260条，分为總则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任以及附则，总字数106600余字，系统整合了我国长期实践中形成的民事法律规范，回应了新时代发展的新要求。全国人大常委会关于《中华人民共和国民法典（草案）》的说明指出，“编纂民法典不是制定全新的民事法律，也不是简单的法律汇编，而是对现行的民事法律规范进行编订纂修，对已经不适应现实情况的规定进行修改完善，对经济社会生活中出现的新情况、新问题作出有针对性的新规定。”这充分表达民法典在守正中创新，充分回应了新时代人民群众的法治需求，是一部符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的法典。民法典不仅在结构参照和借鉴了大陆法系、兼有英美法系元素，同时中国特色也很突出，将人格权独立成编，为民法私法制度体系和理论体系提供了一个前所未有的新样本，成为民法典编纂中最大的创新和亮点之一，是世界民法典的首创。同时，民法典在内容编纂上，树立实践导向和问题意识，坚持民之所呼、法有所应，聚焦老百姓所急所需，积极回应人民群众的现实需要，破解社会热点难点问题，推动了民事法律制度的创新。随着中国特色社会主义进入新时代，经济社会发展和社会治理方面出现的新现象、新问题层出不穷。这也就要求民法典时代的地方立法，必须坚持立法决策与改革发展决策相衔接，既要以人为本，坚持问题导向，结合经济社会发展的现实需要，在不与上位法相抵触的情况下，将实践中积累的成熟经验和有效方法提炼转化为法规制度，又要体现立法的引领性，对符合改革方向的制度创新，要敢于放手探索，积极先行先试，创造性地解决本地区改革发展、社会治理、民生保障等热点难点问题，充分发挥立法的引领和推动作用，在工作创新和立法创新上走在全国前列。同时要注重特色、提高质量，发挥人大在立法工作中的主导作用，突出立法针对性和及时性，加强有效制度供给，加快形成支撑探索性、创新性、引领性发展的法规体系，以高质量立法护航高质量发展。

三、实施好民法典必须进一步加强地方立法工作

民法典的出台，并不意味着一劳永逸地解决所有问题，也不是说我国民事法律制度规范体系就“天衣无缝”“完美无缺”了，仍然有许多问题需要在实践中检验、探索，还需要配套、补充、细化，正如习近平总书记在中央政治局第二十次集体学习时强调，推动民法典实施，“要加强民事立法相关工作”，通过立法不断完善民法典所确立的基本制度和行为规范。

（一）进一步加强促进民法典实施配套法规制定工作

地方立法是对上位法的补充、细化和完善。民法典是全国人民代表大会制定的基本法律，对有些内容只是作了原则性的规定，有些则授权立法机关另行立法作出具体规定，这都要求地方立法机关及时回应，完善相关法律制度。立法过程中，要进一步贯彻落实民法典保护自然人、法人和非法人组织的人身权利、财产权利以及其他合法权益的有关规定，坚持以问题为导向，紧紧围绕中心服务大局，把民法典的贯彻实施放到服务国家战略与推动地方经济社会发展中去谋划和推动，找准民法典实施与“一带一路”建设、区域经济发展、三大攻坚战、乡村振兴、“六稳”“六保”等之间的结合点和着力点，积极回应企业和人民群众对优化营商环境、中小企业发展、社会信用建设、乡村振兴发展等问题的密切关注，加快推进重点领域立法，以民法典的有效实施推动地方立法工作迈上新台阶。要在切合省情实际的基础上制定符合民法典精神、属于地方权限、体现本地特色、便于操作执行、切实有效管用的配套法规，与民法典统筹联动、同频共振、同向发力，更好地维护交易安全、规范市场秩序，营造一视同仁、公平竞争、公开透明的法治化营商环境，进一步调动各类民事主体参与民商事活动的积极性和主动性，最大程度激发创新动力和市场活力。

（二）进一步加强涉及民法典相关法规清理工作

民法典将于2021年1月1日施行，同时将废止物权法、合同法、侵权责任法、担保法等9部民事单行法律。在之前的立法过程中，有的地方性法规以这些民事单行法律作为立法依据所制定，有的是这些民事单行法律的配套性地方性法规。民法典颁布实施后，地方立法机关要及时对标对表，坚持问题导向，结合立法后评估，对现行有效的地方性法规开展一次全面系统的民法典相关法规专项清理。在清理工作中，重点梳理查找法规中存在的以下问题：一是与民法典立法精神和所规定的民事活动必须遵循的基本原则、一般性规则相抵触或者不一致的;二是与民法典关于物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等内容的具体规定不一致的;三是法规所依据的上位法已因民法典出台而被废止，根据实际已无修改必要的;四是立法所调整规范的立法事项已经消失而法规已无存在必要的;五是由于经济社会发展，主要内容明显过时或实际已无效的。对存在以上问题的，区分轻重缓急，该修改的修改，该废止的废止，确保地方性法规与民法典相关制度有序衔接，切实维护中国特色社会主义法律体系内部科学和谐统一。

（三）进一步加强规范性文件備案审查工作

规范性文件备案审查是规范权力运行和保障人民群众合法权益的重要实现途径。各级人大常委会要从落实全面依法治国和建设社会主义法治国家的高度，推进备案审查工作有效开展。要认真贯彻落实党中央“有件必备、有备必审、有错必纠”审查原则要求，围绕贯彻实施好民法典，将是否符合民法典的规定、原则和精神作为重点审查内容，对报备文件依职权主动开展专项审查，对公民、组织提出的审查建议依法研究处理，切实做到有备必审;要注重加强与规范性文件制定机关的沟通协调，加大督促纠错力度，对违反民法典的规范性文件，尽可能督促制定机关自行纠正，对拒不自行纠正的要依法予以撤销，做到有错必纠，切实维护国家法制统一。

（四）进一步加强相关立法理论研究工作

地方立法机关要做民法典实施的有效推动者，组织有关高校、科研机构的法学专家学者，重点聚焦民法典总则编和各分编核心要义和重点问题，开展研究阐释和理论研讨工作，阐释好民法典一系列新规定新概念新精神，努力形成一批理论研究和制度成果，将民法典的精神与制度阐释好、传播好、发展好，为推动民法典有效实施提供理论支撑。同时，要加强对涉及民法典的地方立法配套项目研究，维护民事主体合法权益，推动民法典在本地有效贯彻实施。

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[责任编辑：熊文瑾]