中国扶贫开发70年：实践、内容及经验

孙中艮 曹志东

摘要：中华人民共和国成立70年来，由政府主导在多重领域开展了扶贫开发实践，内容包括产业扶贫、专项扶贫、城乡融入和社保兜底等。通过梳理中国扶贫开发的实践和内容，得出坚持“以人为本”理念、发挥制度引领作用、不断总结改进模式3个方面的经验。要坚持发展的脱贫观，巩固扶贫开发成果，并注重扶贫开发经验的推广。

关键词：贫困;扶贫开发实践;扶贫开发内容;扶贫开发经验;精准扶贫

中图分类号：F323         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）14-0208-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.14.044 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： Since the founding of the Peoples Republic of  China 70 years ago， the government has carried out poverty alleviation and development practice in various fields， including industrial poverty alleviation， special poverty alleviation， urban and rural integration， and social security coverage. By sorting out the practice and content of Chinas poverty alleviation and development， it is concluded that we should adhere to the concept of “people-oriented”， play a leading role in the system， and constantly summarize and improve the mode. We should adhere to the concept of poverty alleviation through development， consolidate the achievements of poverty alleviation and development， and pay attention to the promotion of poverty alleviation and development experience.

Key words： poverty; poverty alleviation and development practice; poverty alleviation and development content; poverty alleviation and development experience; targeted poverty alleviation

中國扶贫开发实践是近代以来中国人民长期奋斗的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的必然结果。自中华人民共和国成立以来，中国扶贫开发实践历经70年的发展，从救济式扶贫、经济体制下广义扶贫到制度化扶贫，再从有组织、有计划、大规模地全方位开发式扶贫到精准扶贫，中国不断创新扶贫开发理论和政策，探索扶贫开发模式，总结经验教训，走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路。

中国扶贫开发实践成效显著，推动中国人民摆脱贫困和实现社会主义现代化。据国家统计局数据显示，截至2018年末，全国农村贫困人口达1 660万人，比2017年末减少了1 386万人，贫困发生率1.7%，比2017年减少了1.4个百分点。此外，作为世界上减贫数量最多的国家，中国对全球减贫的贡献率超过70%，举世瞩目。

贫困作为一项国际性议题，各国政府都积极参与其中。英美等发达国家通过生计调查的方式确定贫困对象，开展社会救助;北欧地区通过强调整体的社会福利，保障全民的基本权利;发展中国家强调保障基本的生活需要、鼓励就业和编织社会保护网等[1]。世界各国政府的扶贫开发实践都基于本国国情展开，并与本国的历史传统、政治体制、政党制度、扶贫理论政策等息息相关，具有浓厚的地域特点。中国扶贫开发横跨70年历史，历经经济社会发展的不同阶段，在70年实践中取得了宝贵的经验。这些经验对处于不同发展阶段的世界其他国家而言，尤其是“一带一路”沿线国家，具有较强的可借鉴性。

本研究采用历史研究法，梳理中国扶贫开发70年实践历程，归纳扶贫开发内容，得出扶贫开发经验和未来展望。

1 中国扶贫开发实践

中国的扶贫开发是由政府主导，综合各方资源进行的以消除贫困、促进经济发展、支持农业农村社会建设、加强农村社会保障为多重目标的系统工程[2]。中国扶贫开发从“摸着石头过河”，到探索出救济模式、帮扶模式、多元开发模式、深化扶贫模式和精准扶贫模式，走出了一条独具中国特色的扶贫开发道路。

1.1 发展历程

关于中国扶贫开发发展历程的研究，按照时间阶段进行划分，研究的时间起始点为1949年，并以1978年、1986年、2001年和2011年为分界线。其中，1949—1977年、1978—1985年、2001—2010年，这3个阶段的研究较为成熟，结论较为一致;出现分歧的是1986—2000年这一阶段，陈凌建[3]、高灵芝[4]、刘清荣等[5]将1994年作为分界线;2011年以后尤其是十八大以后，关于扶贫开发实践的研究较少，同时，部分学者对2020年以后中国扶贫开发的模式和政策演进提出展望和建议。

对按照时间阶段划分的研究进行分析后，根据特定阶段不同的经济社会背景，总结当时的扶贫开发特征，并根据扶贫开发举措后的成效，本研究将中国扶贫开发发展历程划分为5个阶段，分别是救济阶段（1949—1977年）、帮扶阶段（1978—1985年）、多元开发阶段（1986—2000年）、深化扶贫阶段（2001—2010年）和精准扶贫阶段（2011年至今），如图1所示。

1.2 认知变迁

1）贫困认知。在贫困认知方面，由单一经济层面发展到多元层面。改革开放以前，多认为贫困集中表现在温饱问题无法解决，扶贫主要是服务于经济;1994年，提出扶贫攻坚关系到社会稳定、民族团结、共同富裕以及为全面深化改革创造条件[6];2000年以后，更多将扶贫开发与巩固党的执政基础、维护国家长治久安、建成小康社会、实现社会主义现代化等紧密结合;2017年以来，新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略部署，使人们对贫困的认知由单一经济层面发展到政治、社会、文化、生态等多元层面[7]。

2）致贫因素。在致贫因素方面，由表面原因发展到深入原因。1984年，多认为自然条件、工作基础和政策落实情况的差异可导致贫困[8];2000年以后，认识到中国在较长时期内存在贫困地区和贫困人口是不可避免的，具体表现为地域发展不平衡与不充分，对贫困环境认识更深入;2011年以后，又提出因病致贫、因学致贫等致贫原因。

3）扶贫策略。在扶贫策略方面，由共同富裕发展到精准扶贫。扶贫方式和策略更为精准、更加多元化。1994年，提出除资源开发、基础设施等产业化外，更注重教育、文化和卫生;2001年，提出强调科学发展，特别注重生态、性别和民族视角;2011年，又提出保障扶贫对象义务教育、基本医疗和住房;2015年，提出发展生产脱贫一批、易地搬迁扶贫脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批和社会保障兜底一批。

2 中国扶贫开发内容

2.1 产业扶贫

中国扶贫开发始终把发展农业作为重点。1949年以后，以解放农民为特征的土地改革、人民公社化等运动，极大地改善了贫困群体的生存状况，提高了温饱水平;1978年以后，以变革农村生产关系为特征的家庭联产承包责任制，解放了农村生产力，提高了农业生产效率;随后，继续大力推动建设有特色、有市场的种植业项目，大力发展林、牧、渔等。截至2019年，中央一号文件连续16年以“三农”为主题发布，农业更是首要关注点。同时，注重农业产业经营和科技扶贫。把科学技术的推广和应用作为一项重要内容，积极推广良种良法，在贫困农村大力推广具有地域特色的产业，与农产品加工企业、劳动密集型企业、市场流通企业等进行合作，大力发展新兴产业，逐步形成规模化、专业化的生产格局，这些都对增强贫困地区发展的内生动力、推动产业升级和结构优化具有重要意义。

2.2 专项扶贫

残疾人扶贫包括康复、就业创业、职业技能培训、各种所需援助等内容，主要是将农村地区的贫困残疾人普遍纳入社会保障范围，个人缴费部分由政府财政予以补贴，并给予重点保障和特殊扶持，将有劳动能力的贫困残疾人作为扶贫开发的重点人群。

教育扶贫包括基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲、改善农村中小学基础条件、给予贫困学生生活补助和助学金等内容，主要是在升学过程中对少数民族学生给予加分等优惠政策，提高贫困群众的综合素质特别是科技文化素质，实行农科教结合，普通教育、职业教育和成人教育统筹。

搬迁扶贫是主要瞄准生存、生产、生活条件不足，自然资源禀赋较差，经济社会活动落后地区的特别贫困人口。作为对口帮扶的一项重要措施，在搬迁扶贫中，要坚持自愿、因地制宜、量力而行、注重实效、采取多种形式的原则，要注重搬出地生态建设，开展退耕还林还草，调整好迁入人口和本地人口的关系，做好搬迁的后续工作。

此外，还有其他专项扶贫开发内容，如扶贫志愿者行动、“希望工程”等扶贫公益品牌，还有旅游扶贫、健康扶贫等。

2.3 城乡融入

实现贫困地区剩余劳动力转移再就业、充分开发贫困群体的人力资源、增加贫困群体的工作机会与收入，是城乡融入扶贫开发的主要内容之一。第一，加强城乡联动和贫困地区剩余劳动力输出。沿海发达地区和大中城市与贫困地区就劳务输出结成对子，与相关企业开展劳务合作，实现农村剩余劳动力向城镇稳定有序流动。第二，加强职业技能培训，实现贫困群体本地就业。通过职业技能培训，与职业院校、企业等开展合作，结合当地特色和产业需求，切实增强贫困地区剩余劳动力本地就业的能力，实现脱贫。

2.4 社保兜底

第一，发挥社会救助制度在扶贫开发中的兜底保障作用。1956年以来的“五保”供养制度对农村贫困老人发挥着重要的兜底作用;2016年，农村最低生活保障制度与扶贫开发政策衔接，目标是确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部实现脱贫[9]。在具体实践中，对符合扶贫条件的农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围，并针对不同致贫原因予以精准帮扶;将返贫家庭纳入临时救助、医疗救助、最低生活保障等社会救助制度和建档立卡贫困户扶贫开发政策的覆盖范围。近年来，社会救助制度总体上覆盖了贫困群体，随着“五保”、最低生活保障制度等补助标准的逐年提高，贫困群体的基本生活需求已经得到保障。对基本医疗保险和大病保险支付后，个人自付费用仍有困难的家庭，将其纳入医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶措施。

第二，社会保险、社会福利和社会优抚制度在扶贫开发中的作用凸显。城乡居民养老保险制度实现全覆盖，60岁以上老人领取基本养老保险金;贫困人口参加农村基本医疗保险的个人缴费部分由财政予以补贴。同时，贫困地区的养老服务体系不断完善，农村养老机构和服务设施增加，贫困地区危房改造、“村改社”等试点不断推进，社会优抚等制度发挥积极作用。

3 中国扶贫开发经验

关于中国扶贫开发经验的已有研究大多是按照扶贫开发方式进行，总结为制度性扶贫、开发性扶贫、集中性扶贫、社会性扶贫和开放性扶贫 5种[10]，或总结为参与式扶贫论、资源动员论、项目扶贫论和综合开发论4种。本研究以中国扶贫开发的实践逻辑为出發点，从扶贫开发的理念、制度和模式3个方面总结经验。

3.1 坚持“以人为本”理念

人民群众始终是扶贫开发政策的根本出发点和落脚点，中国扶贫开发充分发挥了贫困群众和社会各界人士的力量。①尊重贫困群体的基本人权，即生存权和发展权。扶贫开发的对象是贫困群体，在政策实施中要遵循人人平等、充分尊重贫困群体尊严和人文关怀的原则，推动和促进贫困群体的全面发展，共享改革和发展成果。②发挥贫困群体的积极性和创造性。贫困群体内在的扶贫力量是实现农村良性、自我循环及自我可推广发展的根本动力和出路。在扶贫开发实践中，要抓住贫困群体向往美好生活的迫切需要，开发其主动脱贫的能动性，将扶贫开发行动和贫困群体的奋斗紧密结合在一起。③发挥德治在扶贫开发中的作用。在农村扶贫开发中，要深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化在扶贫开发中的作用，引导贫困群体向上向善、积极脱贫。在搬迁扶贫中，要更加重视徳治，加强移民区共同价值观和社会凝聚力、向心力的建设。④广泛动员全社会力量共同参与。改革开放以来，各级党政机关、军队和武警部队、国有企事业单位等率先开展定点扶贫，东部发达地区与西部贫困地区结对合作，对推动社会扶贫发挥着重要的引领作用。民营企业、社会组织和个人通过多种方式积极参与扶贫开发，社会扶贫日益显示出巨大的发展潜力[11]。

3.2 发挥制度引领作用

在扶贫开发的不同阶段，中国政府制定了战略性的扶贫开发政策，规划了长期的扶贫开发策略，指导了扶贫开发的有序开展。①制度设计上，注重顶层设计和制度创新。制定了大扶贫的扶贫开发格局、思路和制度，并在全国统一实施，如1994年3月颁布的《国家八七扶贫攻坚计划》，明确要求集中人力、物力、财力，用7年左右的时间，基本解决8 000万农村贫困人口的温饱问题，提出到2000年基本消除农村绝对贫困这一伟大目标。②制度实施上，运行高效，成效显著。要考虑制度实施的效率问题，加快扶贫开发进程，尽早实现脱贫。③制度框架上，衔接紧密。在扶贫开发的过程中，如何解决政策冲突和制度衔接的问题、形成政策合力是摆在政策执行部门面前的一项重要挑战。2016年，国务院扶贫开发领导小组提出要“推进农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接”。通过扶贫制度的立法创新、理论逻辑创新和运行模式创新，对实施过程的关键细节做出具体和可操作的规定，以此来实现制度衔接，同时，制度的有效衔接还依赖于对反贫困政策框架的整体设计，也需要从信息库建设、生计调查、社会力量参与、政策评估等多方面予以考虑。

3.3 不断总结改进模式

扶贫开发模式即政府主导、社会参与、贫困群体自力更生，开发扶贫、全面发展的扶贫开发模式[12]。中国扶贫开发在实践中形成了5种模式，分别是救济模式、帮扶模式、多元开发模式、深化扶贫模式和精准扶贫模式。在不同的经济社会发展阶段，采取不同的扶贫开发模式，形成立体式扶贫开发体系。针对经济社会发展现状和贫困状况，不断创新、拓展和发展各项扶贫开发政策，形成了动态调整机制。如在扶贫开发早期，以政府为主导的给钱、给物、给基础设施的“输血式”扶贫只能解决一时的困难，要实现后期成果的巩固和持续，就要构建多层次、全方位、立体式的扶贫开发体系。中国在实践中实行低保保生存、救助防返贫、扶贫促发展、开发奔小康的立体式扶贫开发体系[13]，是维持贫困地区长远发展、巩固脱贫成果长期性和持续性的重要经验。

“五保”、最低生活保障制度维持贫困群体的最低生活水平，解决基本需求;社会医疗救助制度解决因病返贫问题;教育救助解决贫困代际传递问题等。扶贫开发是使贫困地区摆脱贫困、实现发展的重要措施，包括发展经济、支持农业、建设乡村社会和保障农村社会等方方面面，通过扶贫开发，满足贫困地区实现多元发展和更高层次发展的需要，对全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国具有重要意义。

4 展望

1）拓展扶贫开发事业。将扶贫开发作为未来的一项长期工作，拓展扶贫开发领域，树立发展的脱贫观至关重要。当前，中国相对贫困长期存在，扶贫开发工作不会因减贫或部分贫困群体脱贫而终止[14]。树立发展的脱贫观，即依靠经济发展、社会进步来缓冲贫困群体的贫困状况，通过增加贫困群体的收入来实现脱贫。

2）巩固扶贫开发成果。巩固扶贫开发成果，防止贫困群体再度返贫，是扶贫开发可持续发展的重要方向。健全风险应急系统是巩固扶贫开发成果的有力举措。一方面，完善并规范贫困群体的风险评估、风险防治和风险救助程序，进一步健全自然灾害应急救助体系;另一方面，完善受灾群众的生活救助政策，保障其基本生活水平。此外，加大重大疾病和地方病的防控力度，为贫困群体构建医疗风险防治与救助网。

3）推广扶贫开发经验。中国在扶贫开发实践中形成了系统、规范、可操作的扶贫开发经验，扶贫开发的内容、模式等日益完善和成熟，并推动扶贫理论创新和相关政策的调整。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》提出，通过“走出去”等多种方式，创新机制、拓宽渠道，加强国际反贫困领域交流，开展减贫项目合作，共享减贫经验，共同促进减贫事业发展。推动扶贫开发经验“走出去”，推广扶贫开发模式，有利于彰显中国的大国形象和国际地位。中国助推国际扶贫开发共享行动，积极推动全球扶贫开发合作，如“一带一路”倡议等，为推广中国扶贫开发经验提供了国际舞台、经济基础和制度优势，既提升了中国扶贫开发经验传播的影响力，也提高了中国扶贫开发经验的适用性。

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