扭曲与矫治:中国政府绩效评价价值取向之转变

2020-10-09 11:07:39 科技智囊 2020年9期

摘  要:习近平总书记在十九大报告中强调,必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。为此,就必须保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。文章结合政府绩效评价的文献分析,考察了政府绩效评价的演变过程,包括评价价值取向、评價主体、评价内容和评价方法,在以GDP为导向,自上而下的政府绩效考核给中国经济带来高速发展的同时,也导致了包括政府、社会和民众在内的整个社会存在某种程度的诚信、公平缺失等价值扭曲问题。唯有以提升民众获得感为价值目标的政府绩效评价,方是矫治以GDP为导向的政府绩效评价痼疾,贯彻政府绩效评价中“以人民为中心”主体地位的现实路径。故而,在政府绩效评价分析范式进行转型的背景下,其价值取向从显性GDP的经济效率价值转向隐性的民众获得感的民主公平价值、从体系向生态的价值转变、从“唯GDP”向人的全面发展转变,政府绩效评价的价值取向注入了新思想、新活力、新坐标,政府绩效评价价值能够全面反映“人的全面发展”和“经济发展质量”的各个层面内容。

关键词:政府绩效;民众获得感;政府诚信;价值取向

中图分类号:D035 文献标识码:A

DOI:10.19881/j.cnki.1006-3676.2020.09.07

Abstract:General Secretary Xi Jinping in his report to the 19th National Congress of the Communist Party of China emphasized,we must adhere to the people-centered development thinking,and constantly promote the all-round development of people,and the common prosperity of all people.For this reason,we must ensure that all people have more sense of gain in co-construction and shared development. Based on the literature analysis of government performance evaluation,it examines the evolution process of government performance evaluation,including evaluation value orientation,evaluation subject,evaluation content and evaluation methods. The government performance evaluation,which is oriented by GDP,has brought rapid development to the Chinese economy,and has also led to value distortions to some extent such as the lack of integrity and fairness in the value orientation of the entire society,including the government,society and the people. In this paper,the government performance evaluation,which aims to improve the public's sense of gain,aiming to further strengthen the dominant position of the public in the government performance evaluation. Under the background of the transformation of the analytical paradigm of government performance evaluation,its value orientation has shifted from the explicit economic efficiency value of GDP to the implicit democratic fair value of peoples sense of gain,from the system to the ecological value,from“GDP only”to the overall development of human beings. The value orientation of government performance evaluation has injected new ideas,new vitality,and new coordinates. The value of government performance evaluation can fully reflect the content of all levels of “the all-round development of people”and“economic development quality”.

Key words:High quality development;Government performance;Sense of acquisition;Government integrity

政府绩效评价作为西方新公共管理运动的产物,具有明显的管理主义特征,其效率至上的价值追求缺陷在公共部门的绩效评价实践中逐渐显露,其评价结果与现实情况相背离。早期的政府绩效评价作为以市场取向为基础的管理工具,也常常导致政府偏离公共利益和公平性的价值追求,出现了重效率轻公平、重结果轻过程等问题。习近平总书记在十九大报告中强调,“必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。为此,就必须“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。为了实现这一目标,从公共价值出发,重视人民群众的主体地位,就必须将以单纯追求GDP为主要特征的政府绩效评价的方式,转变为以满足社会民众公共需求为根本目的的评价方式。政府绩效评价的价值取向要依据公共责任、公众满意、社会成本等多维目标,将民主与秩序、服务与人民至上、透明与质量等视为政府绩效评价的基本价值取向。

获得感作为一个独具时代特色的“新词”,现存对其内涵与评价的研究主要集中在国内。学者们除了认为它是全面深化改革背景下评判改革成效的标准外,也进一步认为其是经济社会转型时期的“最优发展标准”和新时代国家治理的“良政基准与善治标尺”等。获得感就是建立在客观获得基础之上的主观感受。根据这一理解,学者认为相比幸福感而言,获得感更加强调实实在在的得到,没有获得,就无获得感可言。政府绩效评价体系应包括价值、指标、组织、技术支撑及制度环境等,同时以“为人民服务”的价值取向作为政府绩效评价的核心理念。从国内外政府绩效评价体系的应用实践发现,随着社会发展形态的向高级程度转变,人们越发重视普通民众获得感在政府绩效评价中的本体地位。

笔者拟对改革开放40多年以来的中国政府的绩效评价进行历史性分析,采用文献分析、对比分析的方法,分析理论变迁、体制变迁的逻辑。我国政府绩效评价逐渐形成了以单纯追求GDP为主要特征的评价方式,但GDP的增加不完全意味着社会财富和社会福利的增加,也并不意味着人民生活水平的提高。这种以单纯追求GDP为主要特征的评价方式忽视了公共利益和公平性的价值追求,忽视了民众的公共需求,造成高绩效与低满意度并存的问题。其主要原因是政府绩效评价中公平的公共价值的缺失。鉴于此,笔者结合政府绩效评价范式的转型,分析其价值取向从显性的以GDP为主的效率价值转向隐性的以民众获得感为主的公平价值、从体系向生态的价值转变、从“唯GDP”向人的全面发展的转变。

一、中国政府绩效评价价值取向的演变过程

新公共管理运动是催生政府绩效评价最直接的外部条件,在新公共管理中,公共部门同私人部门具有同样有效的运转目标导向。因此,向私人部门借鉴绩效评价的方法势在必行。政府绩效评价的价值取向也从注重“3E”变为注重更加公平的“4E”。同时,必须重视在绩效评价过程中,更多地发挥公共选择的政治职能,公共物品与公共服务的供给程序体现公共决策、公民监督的程序。从评价主体的视角来看,学者们对中国政府绩效评价的实践历程认知经历了:“上级政府对下级政府的考评”“政府自我评价”“公众参与政府绩效评价”三个阶段[1]。学者们对中国政府绩效评价实践的模式进行了归纳[2-4],不同模式下具有不同的评价主体价值取向[5]。学者们总结出已有的政府绩效评价模式的固有弊端为缺乏民众参与,难以体现民众主体地位[6-8]。在新时代背景下,政府绩效评价也应以民众为主体,以民众获得感为目标。民众同政府之间是权力拥有与权力执行的关系,是公共资源的授予与接受的关系。民众与政府之间产生了委托代理关系,政府受民众委托而管理和经营公共资源、行使公共权力,所以政府应该受民众监督、对民众负责。

第一阶段:探索阶段(1978—1993年)。此阶段以“经济和效率”为价值取向,是效率型价值的崛起,具有“政治监督性”。在1978—1993年改革开放初期,建立社会主义市场经济是时代发展的要求,政府绩效评价的价值取向主要是政府工作效率的提升,导致政府绩效评价的主导权、执行权和监督权都属于政府本身,政府绩效评价就形成了典型的、单向的、自上而下的内部自身“激励与约束”机制下的一种行为,缺乏民众的参与机制,其公共性也很难体现。

第二阶段:发展阶段(1994—2003年)。由“效率”逐渐延伸至“需要”“结果”“成本”“努力”“业绩”五个方面,这也是政府绩效评价研究全面开展的标志,具有“管理工具主义特性”。在此阶段,完善社会主义市场经济体制,推动经济结构转型,加上政绩锦标赛、政绩冲动的影响,以及长期形成的唯GDP的绩效观,政府绩效评价内容依旧是以GDP为主,效率依旧是首要的价值目标。

第三阶段:全面推进阶段(2004—2012年)。在政府绩效评价中关注重点由“经济和效率”已经逐渐转向了“民众满意度”。此阶段“效率价值的深化”“政治监督性与管理工具主义”并存。民众和社会团体逐渐参与到公共事务的管理中,倒逼政府重新思考与市场、社会、民众的关系,并开始有意识地主动回应民众的诉求,政府绩效将民众满意度评价作为已有评价的补充,打破第一阶段中单一考评体系,形成了以“GDP增速为主、民众满意度为辅”的二元评价结构。

第四阶段:停滞阶段(2013—2016年)。评价的责任主体统一化:由各地编制委员会负责。中国知网上的发文数自2008年开始呈下降趋势,在2013年和2016年后下降趋势更为明显。在2013年时,有关“政府绩效”的文献尚有763篇,到2015年时减少到了586篇,减少了177篇;2015年有小幅上升之后,从 2016年开始发文量持续下降,从2016年的614篇减少到2018年的365篇,减少了249篇。因为中国政府绩效评价的实践自2014年以后,一直在延续原有做法,研究逐渐达到了饱和状态,以致学界关于政府绩效评价的相关研究出现停滞[9]。2013—2016年,理论上对于政府绩效评价内容有了指导原则,但由于编制委员会的职能聚焦于原有的机构编制工作,缺乏绩效评价专业知识人才队伍及经验,致使绩效评价工作仅仅是维持原有的模式及内容。

第五阶段:新常态阶段(2017年至今)。以“人的全面发展”和“民众的获得感”为目标,其评价主体和内容都呈现了多样化的政府绩效评价。新时代背景下,政府绩效评价并非对GDP的摒弃,而是建立在“绿色的、高质量的GDP”基础上的民众获得感的提升,为进一步推进“人的全面发展”迈出了关键的一步。

笔者依据不同时期的政府绩效评价的价值目标,社会价值向公共价值的转变过程,从“评价主体”“评价内容”“价值取向”三个方面梳理改革开放40多年来政府绩效评价的变迁脉络,发现首先,政府绩效评价体系理论指导的纷争以及有效的评价主体的歧义都有待完善;其次,现有的评价主体选取过程存在“短视”倾向,往往造成评價结果反映不了事实的尴尬局面,定性指标缺乏对政府民众服务精确而科学的校准,而定量指标又缺乏对政府民众服务的价值取向、伦理维度等本质的考量,导致政府绩效评价主体转移和价值取向裂变;最后,民众获得感触角持续延伸,动态跟踪评价将成为常态。基于民众获得感的政府绩效评价,使民众不再继续充当“门外汉”的角色,更多地被赋予主动参与和选择的机会。民众获得感的评价强调主观和客观的统一,并且民众获得感成为一种导向标准,将其作为考评手段纳入政府绩效评价的体系与机制中。因此,只有来源于社会、来源于民众的政府绩效评价才能获得公信力基础[10],也只有根植于社会、民生的政府绩效评价才是可持续的,以民众获得感为中心的公平价值是政府绩效评价的根本动力和最终价值目标。

二、民众获得感与政府绩效评价的内在逻辑

政府绩效就是政府活动的“绩”和“效”之和,即“做了什么样的事情”和“民众获得了什么效用”。民众对政府行为的主观获得感以政府行为的客观效果为前提,民众自身最能了解其需要什么样的政府以及政府的服务。首先,以民众获得感为核心构建政府绩效体系,是保障和改善民生的迫切要求。保障和改善民生是高质量背景下政府绩效管理的重要目标之一,有助于强化政府公共服务职能,督促落实教育、就业、社保、医疗、住房等方面政府职能的优化。其次,以民众获得感为核心构建政府绩效评价体系,是维护社会公平正义的必然要求。公平正义是中国特色社会主义的内在要求,推进服务型政府绩效评价体系的构建,有助于实现基本公共服务均等化,使全体民众都能获得的基本公共服务大致均等,从而在基本起点实现民众的权利公平、机会公平和规则公平。再次,以民众获得感为核心构建服务型政府绩效体系,有助于真正实现政府决策的科学化、民主化。政府绩效评价过程实际上就是吸纳民众参与公共服务提供的过程,这一过程能够及时了解民众对公共服务新的、多样化的需求,使政府公共服务决策更加民众化、科学化,更加符合民众的诉求和期待。最后,以民众获得感为核心构建服务型政府绩效体系,能够夯实政府的公信力基础。在现代民主政府体制下,政治的输入端和输出端对于创造和维护政府公信力基础,都是非常重要的。以民众获得感为核心,促进政府改进管理,不断提高公共服务的能力和水平,可以提升民众对政府的认可度、满意度和信赖度,政府的公信力基础也就随之得到了加强。

三、政府绩效评价价值取向的扭曲

党的十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。目前,人民群众美好生活的需要日益增长,不仅对物质文化生活提出了新要求,而且在民主、政治、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增多。以GDP为导向、自上而下的政府绩效考核给中国经济带来高速发展,但中国社会信任水平从1990年的60.1%下降为2007年的52.3%[11]。民众获得感并未随经济同步发展,引发了一系列的问题,主要表现为民众获得感不高。

“获得感”一词是指获得某种利益所带来的满足感,是建立在“客观获得”的基础上的一种主观感觉[12]。“获得感”的提出使人们的利益具有了通过指标进行衡量的可能性,而“幸福感”在一般情况下是不可衡量的[13-14]。新时代的中国,“获得感”这种更实质的“得到”、更加贴近民生和民意。笔者从居民收入分配、社会保障、生存环境与安全保障、居民消费等民众获得感方面与中国经济发展情况对比的过程中,发现以下问题:

中国GDP从1987年的1.2万亿逐年上升至2017年的82.1万亿。但是,从一些社会民生指标上看,中国居民的获得感并没有随着经济的增长而提升。

首先,从分配公平和社会保障的角度上看,由图1可知,自1994年起,中国的基尼系数就超过了0.4,在整体趋势上,中国的基尼系数同样呈现出显著的增长,也就是说,随着经济的增长,中国居民收入分配反而趋向不公平,其收入差距也逐渐增大。另外,以失业率为例,统计发现,虽然相对GDP的增速,失业率的增速相对“平稳”,但是也呈现出较为明显的增长;从绝对数来看,1987年的失业率为2.04%,失业人口数在0.22亿左右,2017年的失业率为3.9%,失业人口数却达到0.54亿,失业率相对提高1.86个百分点,失业人口数增长了近1.5倍。

其次,在生存环境与安全保障层面。有学者指出,中国过去几十年经济的发展是以消耗资源和损害环境为代价的。1985—2015年,全国污水排放量从41.52亿吨增加至716.18亿吨。截至2016年底,我国二氧化碳排放占全球排放总量的28%左右。其他的生态问题包括水污染和水资源匮乏、土地退化、土壤污染、生物多样性被破坏、固体垃圾管理存在问题等。环境污染不仅带来巨大的经济成本,增加在环境治理和医疗健康等方面的开支,而且会通过影响人们健康的方式损害社会人力资本积累,制约经济长远发展。如图2所示,中国人均CO2排放量的趋势线与GDP的趋势线几乎一致,污染排放总量超出环境容量,生态损害超过了自然再生能力,表明环境在为经济让路。另外,从人民法院一审案件数的增长趋势来看,中国居民生存的安全状况也不容乐观。1987至2017年间,一审案件数保持年均8.7%的高位增长。以2005年为节点,在此之前,一审案件的增速在6%左右,而在2005年之后,其增长达到12.2%,翻了一倍,这与GDP的增长状况恰为反向。

最后,在居民消费层面,由图3可知,从1987年到2017年,居民消费价格指数(CPI)总体呈上升趋势,年均涨幅在5%左右,尤其是在2000以后,CPI年均增长率更是高达8%。居民消费价格指数总体上涨,这表明我国物价水平整体上涨。其弊有三:一是物价上涨使民众减少对部分消费品和服务的消费或者是选择更加便宜的商品和服务替代,甚至是选择劣质产品,在一定程度上会降低居民的生活质量,减少民众的获得感。二是物价上涨使得民众实际可支配收入降低,增大了居民的生活压力,导致居民为赚取更多的收入,采用增加工作量、改变职业或外出务工等方式来弥补物价上涨带来的实际生活水平下降,从而改变了居民的生活方式与生活状态,导致民众获得感的减少。三是物价上涨会导致收入差距进一步拉大,收入差距的扩大一定程度上使得民眾的“相对剥夺感”增加,这也不利于民众获得感的提升[15]。

以经济发展和效率为主要价值取向的政府绩效评价,在GDP、财政收入等快速增加的同时,与之对应的社会公正、公平、环境、民众幸福感、安全感、获得感等并未成比例上升,反而呈现出民生与效率之间的价值冲突。首先,反映社会公平的居民基尼系数高于警戒线;其次,在“唯GDP”的绩效观导向下,经济与环境、食品安全、群体性事件等涉及民生发展的方向背离,严重影响了民众的主观获得感。在经济持续高质量发展的引领下,社会组织也不断地发展壮大,民众参与公共事务的形式也从单一走向多元,民众参与政府绩效评价成为必然趋势,且逐步常态化。

它们可以有各自不同的主体,绩效测量(监测)通常由项目或机构的管理部门实施;绩效评价的主体可以是项目或机构内部的(如政府内部的评价机构),也可以是独立的第三者(如政府外部的研究机构、学术团体、咨询公司等),还可以是社会参与式的;结果运用的主体则是各种利益相关者(如政策制定项目者或项目管理者、社区居民等)。所以,如果将政府绩效评价视作为一个系统,那么绩效评价的主体就应该是多元化的主体。这种多元化的主体既包括了评价机构,还包括了主要的利益相关者。

(二)矫治:效率与公平价值相结合的政府绩效评价

新时代中国政府绩效评价中,权力分配的重心下移,民众作为评价主体地位的明确,使政府绩效评价主体真正多元化,从而夯实了政府绩效评价价值取向的公共性和公信力。“评价内容”导入了以诚信为核心、民众获得感为目标的标准,为政府绩效评价提供了新坐标,将以GDP为主的效率价值与以“以民众获得感”为主的公平价值并存,为政府进一步提出“为民谋福祉”的工作改革方向与具体策略提供了新的指导方向。

1.以诚信、共享、合作为核心夯实政府绩效评价价值取向的公共性和公信力

实现民众获得感在政府绩效评价中的全过程参与,是促使政府落实其公共责任和实施良好治理的重要方法,也是政府提升行政公信力的重要途径。民众参与政府绩效评价的各个环节是应对价值冲突的基础,只有在政府绩效评价的各个環节做到民众参与、信息公开,才可能了解民众价值诉求,为预见和解决冲突创造条件。在政府绩效评价目标确定的过程中,一开始就将民众的诉求列入政府的行为目标,那么政府的作为在一定程度上就会考虑民众的需求。民众参与政府绩效评价的全过程的意义在于:首先,民众与其他评价主体之间是一种相互合作和竞争的动态博弈过程。政府绩效是根源于社会偏好与多元价值博弈后的集体性政治表达,民众参与成为绩效评价实施过程中的核心,民众在政府绩效评价中的主体地位得到彰显。其次,民众参与能够使政府更清晰地了解民众的价值诉求和偏好,成为政府感知公共价值的必要机制。传统公共行政“政治—行政”二分的运作前提和理性科层制的组织把政府行为和民众诉求割裂开来,使得绩效评价脱离民众的实际需求、公共部门与民众争利以及绩效评价“唯GDP”等一系列异化现象。以诚信、共享和合作为核心构建政府绩效评价体系,有助于真正实现评价价值的科学化、民主化,更加符合民众的诉求和期待,进一步夯实政府的公信力基础。

2.以底线保障、客观发展、主观感知构建政府绩效评价多层次、多维度的价值体系

多层次、多维度评价体系从平面上解决了政府绩效评价价值的广度范围问题,且每个维度具体内容也体现出纵向的深度。在评价价值取向上,考虑从“底线保障”“客观发展”“主观感知”三个层面来着手。底线保障考量的是每个维度具体领域的“民众获得”是否达到基本水平,是否能够让民众有最基本的获得感;客观发展考量的是在实现基本“获得”保障的前提下,“获得”质量的高低程度;主观感知考量的则是基本“获得”保障以及“获得”质量发展对于民众主观感知的满意程度。这样的选择是按照推动质量发展的动力主体来划分的。“底线保障”主要考核的是政府的推动力,在民众基本生存发展需要满足的过程中,政府的准确定位应当就是保底线;“客观发展”主要考核的是市场机制的动力,市场上的产品与服务的供给是促使民众发展需要不断得到满足的保障;“主观感知”则是从民众的主观感受视角来看待政府对于“底线保障”以及市场对于“客观发展”所起的作用。

3.以“绿色GDP+民众获得感”相结合实现政府绩效评价的效率价值和公平价值

新时代背景下,为政府绩效评价注入以“个体生活+社会福利+社会保障”并重,“绿色GDP+民众获得感”相结合的经济发展的新元素。一个国家经济高质量发展的最好体现,是通过经济增长与社会发展来不断提升民众的福祉,最终实现人的发展。从宏观的社会层面来看,民众获得感表现为整体社会福利供给的富裕与便利程度。从可持续的发展层面来看,民众的获得感最终是要实现民众的自由可持续发展。从微观的个体层面来看,民众获得感最直接地体现在对民众个体生活水平的改善与提高上。

用民众获得感来度量政府绩效,主要集中体现在政府对民众的物质生活、精神生活、社会福利、个人发展、社会发展等五个领域的服务程度。以民众获得感为核心构建政府绩效体系是保障和改善民生的迫切要求。保障和改善民生是高质量发展背景下政府绩效管理的重要目的之一。注入以民众获得感为评价内容是维护社会公平正义的必然要求。政府绩效评价的价值取向是宏观层面的经济价值、效率价值和微观层面的民主价值、公平价值的统一。

五、总结

“民众获得感”和“人的全面发展”等已成为新时代评判政府绩效的根本标准。要多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板,保障全体人民在共建共享发展中有更多获得感,不断促进人的全面发展。无论是理论层面还是实践层面,政府绩效评价的评价主体和评价内容都不再按照原有的模式运行,确立了民众全过程参与、结合大数据技术的经济发展质量综合评价系统,通过隐性的、非任务型的“民众获得感、安全感、幸福感”等和显现的、任务型的“绿色GDP”为目标的主客观相结合的政府绩效评价体系,政府绩效评价价值能够全面体现“人的全面发展”和“经济发展质量”的各个层面的内容,让经济发展质量的“固有属性”与“满足民众需求”相结合、相统一。这种以诚信、共享、合作为核心,民众全程参与、以民众获得感为根本的模式让中国政府绩效评价价值取向有了新内涵、新思想,意味着政府绩效评价进入了全面发展的新阶段、新常态。

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