黄河流域生态安全与政府治理

黄河是中华民族的母亲河，黄河流域不仅孕育了绚丽多姿、光彩照人的华夏文明，还塑造了伟大厚重的中华民族精神。与此同时，黄河作为我国北方地区一道重要的生态屏障，不仅是连接西北地区与东部渤海的重要生态廊道，还贯穿了我国多个重要经济区及能源基地，在保障国家、区域生态安全方面发挥着至关重要的作用。自古以来，各朝各代都将治理黄河视作“固国本、兴盛世”的有力举措，随着我国社会经济的不断发展，黄河治理与保护取得了有目共睹的成绩。2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出，治理黄河，重在保护，要在治理，同时将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。为促进黄河流域生态保护与高质量发展收获理想的成效，必须加强对黄河流域生态污染的有效治理。《黄河流域生态环境十年变化评估》一书以黄河流域生态环境十年变化评估为核心，采用遥感與GIS、地面调查与统计分析等手段，以2010年为基准年，系统评估近十年来黄河流域的生态环境和生态系统变化。

《黄河流域生态环境十年变化评估》一书紧紧围绕黄河流域生态环境进行系统论述。全书共7章，第1章黄河流域概况，分别介绍了水资源概况、流域自然地理概况、社会经济发展状况等;第2章黄河流域生态系统类型、格局及变化，分别阐述了流域生态系统的构成及空间分布、流域生态系统类型变化分析、流域生态系统景观格局变化等;第3章黄河流域生态系统服务功能及变化，分别介绍了水源涵养功能、土壤保持功能、生物多样性等;第4章黄河流域水资源、水环境、水灾害，分别论述了径流与水资源量变化、水资源利用、泥沙与断流等内容;第5章黄河流域专题问题调查评估，分析了水电开发的生态环境问题、黄河源区沼泽湿地退化问题、中游水土流失问题等;第6章黄河流域生态健康评估，分别梳理了基本框架与技术方法、评估结果与演变分析及黄河流域生态健康保护与恢复管理对策;第7章结论和对策，提出了水利工程建设及水生态保护的建议与对策、水环境保护与治理对策建议、森林及草地保护方面的建议及对策等。该书内容极具针对性，在各章节论述过程中都将具体的黄河流域生态问题融入其中，体现出较强的实用性。另外，作者在编写过程中逻辑明确，推进了理论与实践的有效结合，因此对相关人员的实践应用可提供有力指导。

黄河是中国第二大河，黄河流域的发展对我国经济、农业、水利等各个方面的发展都具有重要意义。黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的提出，展现出十分重大的意义。首先，该项国家战略可推动生态文明建设。千百年来，中华民族一直在与黄河水旱灾害做着顽强的斗争，中华人民共和国成立以来，党和国家也十分重视对黄河流域生态环境的改善与治理，随着三江源地区等重大生态保护及修复工程的展开，黄河上游水源涵养能力得到显著增强，中游黄土高原蓄水保土能力也得到一定程度的提高，收获了“人进沙退”的治沙成果，生物越来越趋于多样性。然而，黄河流域生态环境状况仍旧不容乐观，水资源保护形势依然十分严峻，一方面下游“地上悬河”的威胁仍未排除，另一方面流域水质还面临着沿岸工农业污染。因此，推进黄河流域生态污染的政府治理尤为必要，实施黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，是新时代我国生态文明建设的又一项重大举措。其次，该项国家战略可促进流域经济高质量发展。黄河流经的地区在我国社会经济发展中占据尤为重要的地位，沿线有9个省区60多个大中城市，总人口4.2亿人，占全国总人口的30.3%;同时以仅占全国河川径流量2%的水资源，灌溉了全国约13%的耕地，国民生产总值达到23.9万亿元，占全国国民生产总值的26.5%。黄河流域拥有的丰富的水能资源、煤炭资源以及石油、天然气资源在我国占据十分重要的地位，被称作我国的“能源流域”。实施黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，一方面可促进流域经济高质量发展，另一方面可在日趋复杂的国际形势下培育我国经济增长的新功能。最后，该项国家战略有利于完善新时期区域协调发展。黄河流域流经的9个省区汇聚了我国大量的人口，特别是山东、河南、陕西等均属于人口大省、农业大省，上中游的甘肃、宁夏、青海等省区则属于我国经济欠发达地区，存在贫困人口多、贫困覆盖面广等一系列问题，是脱贫攻坚的主要对象。同时，黄河上游地区聚集着大量的少数民族群众，中下游地区也生活着一些少数民族群众，实施黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，不仅可促进构建和谐社会，提高民族凝聚力，实现中华民族大家庭繁荣稳定发展，还可促进不同区域之间的协调均衡发展。

《黄河流域生态环境十年变化评估》还对黄河流域的水资源特征进行了概述，即水资源贫乏，径流年内、年际变化大，地区分布不均，水少沙多、水沙异源、水沙关系不协调等。虽然近年来党和国家不断提高对黄河流域保护与治理的重视度，并采取了诸多有力措施，然而因为黄河需要以自身有限的水资源及脆弱的生态系统，支撑全流域长期以来的不断发展，趋于复杂的水沙关系增加了生态治理的难度，加之还没有建立起全面统一的共同保护与协同治理机制，受历史原因影响，使得当前黄河流域生态治理仍旧面临诸多问题。首先，黄河流域水资源贫乏，生态用水缺乏保障。黄河流域水资源严重匮乏，长期以来，流域平均径流量在全国总径流量中占比较小，流域人均水资源量也远低于全国人均水资源量，并且水资源还呈现出不断减少的趋势。另外，水资源贫乏与流域内生产生活用水需求攀升的矛盾日益突出。当前所实行的分水方案缺乏对水资源年际变化、衰减情况等的有效评估，枯水年河道生态水量遭到严重挤占，对全流域生态安全构成极大威胁。近年来，我国政府不断加大了对黄河流域水量调度及取用水的管控力度，一定程度防止了干流出现断流的情况，然而一些支流依然存在断流现象，生态用水难以得到有效保障。其次，生态空间遭受压缩，生态系统功能严重失衡。现阶段，黄河流域上游地区仍旧存在严重的天然草地生态功能退化问题，例如甘南地区黄河水源补给生态功能区草地便出现了严重的退化、沙化等现象。中游地区则表现出严重的水土流失问题，仍有较大部分水土流失面积有待治理，尤其是粗沙来源区治理，对河道可产生极大的影响。下游地区则存在大量历史遗留问题，诸如在下游河道淤积了大量泥沙，使得下游河道变宽、流速变缓，以此引发了一系列生态问题。最后，存在极高的结构性、布局性风险，局部污染严重。黄河流域产业结构偏于重工业，能源基地集中，聚集了大量高耗水、高污染的企业。流域生态环境面临着极高的风险，企业工厂普遍沿河分布，并且污染大多集中于支流。例如，汾渭平原大气污染防治形势十分严峻，该地区汇集了电解铝、焦炭等行业，能源结构主要为煤炭，交通依赖公路，这使得汾河渭河中下游产生了一大批大气污染超标城市，诸如二氧化硫、颗粒物等含量均高于全国平均水平，经常出现重污染天气。

鉴于实施黄河流域生态保护和高质量发展战略的重大意义及现阶段黄河流域生态治理面临的种种问题，现结合《黄河流域生态环境十年变化评估》一书，对黄河流域生态安全与政府治理提出以下一些建议。第一，全面评估黄河流域关键问题。如前文所述，黄河流域存在水资源贫乏、生态脆弱、灾害频发等一系列问题，在推进黄河流域生态保护和高質量发展战略过程中，应当从不同角度、不同层面全面评估各项问题，不仅要发挥功能与问题的联动效应，还要考虑黄河生态治理中人工干预的两面性。从黄河流域系统角度着手，建立起经济社会要素与自然要素的协调关系，推进人工水循环与自然水循环的有机融合，确保供水、生态、防洪等黄河流域保护与发展核心要素的协调统一。第二，创新政府对黄河流域生态环境的治理能力。黄河流域生态环境问题涉及多个方面，包括政治、经济、文化和社会等，我国政府应当注重发挥自身的核心主导作用，同时推进对各方资源的优化整合，实现多元共治。第三，从流域角度出发，推进流域地方政府的协同治理。黄河流域各地方政府应当将流域视作一个有机整体，提高流域凝聚力及竞争力，提高综合治理能力，将全流域、不同干支流的水系网络视作各区域相互间资源、文化交互的桥梁。同时，发挥水资源的约束作用，以流域生态平衡为高质量发展的前提，促进流域内不同区域形成相辅相成、相得益彰的关系，共同开展好黄河流域生态治理工作，优化黄河流域空间格局，实现黄河流域社会、经济、文化等的协同发展。第四，针对不同区域制定具有针对性的治理举措。实施黄河流域生态保护和高质量发展战略，应当秉承因地制宜的原则，全面考虑因流域水土分布差异所产生的社会经济、自然地理等区域差异。与此同时，应当提高风险防范意识，结合全流域不同功能定位、存在问题、区域发展需求等实际情况，明确不同区域的生态保护与高质量发展目标、思路及措施，并通过构建科学完善的市场化、多元化制度体系，给予有力的制度保障。第五，推进落实水利相关的各项工作。有序推进黄河流域有关水资源分配、水生态保护、防洪等相关的顶层设计与战略规划，确立水利领域保护与发展的重点区域、发展方向。对于黄河水沙变化趋势、西北气候暖湿化等对黄河流域水资源所带来影响的问题，以及水资源分配、水沙调度等技术性问题，推进相关的专项研究。另外，加大对不同行业领域建设项目规划、水量分配方案、工程环评等的审查力度，加强行业监管。同时，加强对其他流域成功治理经验的有效借鉴，秉持健全流域治理体系及治理能力现代化的要求，进一步加强黄河流域水资源管理、水生态管控等举措，促进黄河流域生态环境治理工作的顺利开展。

作者简介：陈楠（1986—），男，辽宁大连人，博士，鞍山师范学院社会发展学院讲师，中国特色社会主义理论体系研究中心研究员，研究方向为国际政治、政府管理