浅议建设用地挂牌出让偏好成因及弊端

张亮　魏海霞

摘 要：由于土地利用能够产生广泛的外部性，土地交易需要一定程度的政府干预。我国地方政府垄断土地供应，土地出让方式是实现政府管制土地交易的重要工具。从20世纪80年代末有偿使用土地制度改革之初以及很长一段时间内，地方政府十分傾向协议出让方式。中央不断施压土地出让公开化、透明化的过程，2007年以后挂牌出让逐渐替代协议出让方式，协议出让面积占比从2003年的72%大幅下降至2008年的16%，2003至2008年全国土地挂牌出让的面积占比由19.36%上升至75.58%，随后几年基本维持在80%以上。地方政府偏好挂牌出让的原因主要得益于挂牌的两阶段出让机制，不仅可以定向出让土地、引入优势企业，而且可以获得高额出让金收入，而这种两阶段出让机制主要得益于挂牌政策设计的漏洞。整体而言，虽然我国土地出让制度整体的形式是好的，但是仍存在几个深层次问题需要改进。

关键词：地方政府;建设用地;挂牌;出让方式

1、挂牌出让制度背景

众所周知，污染企业会降低周边其他企业生产效率甚至损害周围居民身体健康，而高科技企业通过知识、技术外溢可以提高周边其他企业效率，即土地利用存在广泛的外部性。因此，仅仅通过市场竞争方式无法保证土地的效用是社会最优的，往往需要政府管制才可以实现土地交易的社会价值最大化[1]。发达国家（如美国）主要是通过规划（分区制）手段来实现城市土地交易的政府管制;日本采用土地交易许可的行政制度进行政府管制。……