PPP物有所值评价的正确打开方式

赵国富

2015年，财政部发布的《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）规定，在中国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。限于目前缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。

据此，未来开展物有所值定量评价是必然趋势。本文对加拿大某污水处理厂PPP模式物有所值评价进行深入研究，梳理了具体的评价方法、要素及流程，以期对我国开展PPP模式物有所值评价有所帮助。

项目概况

里贾纳是加拿大西南部城市。早在1956年，里贾纳第一个污水处理厂业已投入商业运营，对改善城市环境和提供清洁用水发挥了重要作用。随着经济发展和人口增长，污水处理压力日益增加，里贾纳政府决定对现有污水处理厂进行升级改造，于2012年年初启动污水处理改扩建工程（下称“本项目”），并拟采用PPP模式引入私人部门参与投资运营。

值得一提的是，加拿大是较早引入并成功运用PPP模式提供公共产品的国家之一，政策、法制环境良好，在国家层面成立管理协调机构——加拿大PPP中心（PPP Canada），还成立了政府引导基金——加拿大PPP中心基金（PPP Canada Fund）。多年来，公共部门和私人部门都积累了丰富的协调、监管及项目运营经验，为本项目的顺利实施奠定了坚实的基础。

物有所值评价的法律依据及主要特点

法律依据

里贾纳地方法规（2003-69号及其修正案）规定，对于基础设施和公用事业项目要进行“交付/采购模式评价”，即在项目前期聘请专业顾问采用以下一种或几种评价方法确定基础设施和公用事业项目的最佳交付模式，以及是否适合运用PPP模式。

（1）筛选评价，这是定性分析方法，即对照具体评判标准对项目进行论证。

（2）战略评价，即从战略层面对项目的风险、成本、市场、目标及限制进行评价。

（3）物有所值评价，运用净现值等定量分析技术对传统采购模式和PPP模式下经风险调整后的成本进行对比分析，即比较公共部门比较值（Public Sector Comparator，PSC）与PPP模式下政府支出净现值（PPP值）的大小。

上述三种方法通常结合使用，如其中任一環节未通过评价，则表明不适用PPP模式。此外，对于申请加拿大PPP中心基金支持的项目，还要符合其物有所值评价的要求。

主要特点

加拿大物有所值评价的主要特点如下。

（1）加拿大将物有所值评价作为确定最佳采购模式的工具，不仅仅针对预期采用PPP模式的项目。在我国，物有所值评价目前只适用于预期采用PPP模式的项目，更像是一个PPP项目实施前的技术研究。

（2）加拿大PPP物有所值评价更侧重定量分析，而包含筛选评价、战略评价和物有所值评价在内的所谓交付模式评价则与我国物有所值评价的含义更为接近。

（3）里贾纳根据地方议会授权设立首席财务官，在物有所值评价环节由其提议采用何种评价政策和评价方式，包括具体评判标准、评价方式的要求和程序，但最终决定权在地方议会。

（4）如果未能通过物有所值评价，并不意味着一定不能采用PPP模式。该地方法规规定，如果项目未能通过物有所值评价，则由首席财务官提交一份报告，说明PPP模式在哪些方面比传统模式创造更大的价值，并且可以提供其他合理理由建议仍然采用PPP模式。而在我国，如果未能通过物有所值评价，则项目不能采用PPP模式。

（5）加拿大物有所值评价分为两个阶段：在采购阶段进行初始评价，以确定是否采用PPP模式；在合同签订阶段进行最终评价，以确定中标人的方案是否实现了物有所值。我国仅要求在项目识别和准备阶段实施物有所值评价。

PPP物有所值初始评价

项目准备阶段，当地政府聘请咨询机构按照2003-69号法规和加拿大PPP中心基金的要求对本项目开展物有所值评价，具体做法如下。

筛选评价

2012年4月，咨询机构对照22项细分标准对本项目进行评价如表1所示。

由此看出，除不是新建项目外，本项目几乎满足全部评价标准，意味着PPP模式非常值得政府做进一步考虑。

战略评价

战略评价不仅针对PPP模式，而是针对所有的项目交付模式，主要包括以下三方面内容。

（1）市场测试。2012年8月，有8家公司参与市场测试，分别来自设计商、运营商、建造商、PPP发展商等。结果表明，无论采用哪种交付模式，本项目均能得到恰当的理解并实现充分竞争。2012年12月，设计—施工—运营—维护（Design-Build-Operate-Maintenance，DBOM）和设计—施工—融资—运营—维护（Design-BuildFinance-Operate-Maintenance，DBFOM）模式经过专门测试后，获得市场的充分认可，并为后续物有所值评价奠定了基础。

（2）定性风险评价。识别出近50个风险因素，然后对风险发生的可能性和发生后造成的后果进行分析，得出不同交付模式下政府面临的风险，从低到高的顺序为DBFOM、DBOM、设计—施工（Design-Build，DB，即在固定价格、固定期限条件下设计—施工一体化模式）、设计—招标—施工（Design-Bid-Build，DBB，传统采购/交付模式）。由此看出，PPP模式能够有效降低政府风险。

（3）多因素分析。通过查阅档案、会议纪要、与政府工作人员座谈等多种方式，比照评价规范对各种模式进行评价和排序。结果表明，DBFOM和DBOM较传统的DBB更符合预期标准。

值得注意的是，尽管两种PPP模式（DBFOM和DBOM）较DBB整体上获得更高评价，但是在社会因素方面均不及DBB。这主要是因为，在PPP模式下，运营和维护职责转移至私人部门，项目获得政府支持的力度会降低。

由此看出，市场测试、定性风险评价和多因素分析表明，PPP模式（具体为DBFOM）对本项目是一种较为理想的交付模式。

物有所值评价

2013年3月底，从里贾纳政府角度出发，按照如下程序对本项目开展物有所值评价：①估计各种交付模式下政府各项成本，主要包括采购成本、设计成本、施工成本、运营成本、日常零星的维修成本、大修或复建成本、融资成本；②建立各交付模式下全生命周期内（2012年10月—2044年3月）的现金流量模型；③估计各交付模式下的风险成本；④合并考虑现金流量模型结果和风险成本，以确定各交付模式经风险调整后的净现值；⑤比较各交付模式下经风险调整后的净现值，计算物有所值评价结果（见表2）。

可见，从政府角度出发，与传统DBB模式相比，采用PPP模式（DBFOM）实现物有所值约0.80亿美元（即成本节约15.5%）。

从考量因素上讲，我国PPP项目物有所值定量评价与加拿大基本一致，均是从政府角度衡量不同模式下的全生命周期成本。主要联系和区别：一是衡量基准上，我国采用的PSC相当于加拿大采用DBB模式下的政府成本；二是计算方法上，我国采用PPP值与PSC差值（即绝对数）的计算方法，而加拿大采取了比值方式以反映相对的价值创造；三是我国仅比较PPP模式与传统模式的区别，而加拿大则比较不同模式下的物有所值，以评判不同采购模式的优劣，不限于PPP模式。

最终结论

按照本项目准备阶段的各项条件进行筛选评价、战略评价和物有所值评价，结果表明，DBFOM模式是较为理想的交付模式，能够最大程度地实现物有所值和风险分担，同时政府的财政压力最小。

PPP物有所值最终评价

项目采购进展

2013年4月，通过初步物有所值评价后，本项目进入实质性操作程序；2013年10月16日，完成资格审查工作，经评审确定3家机构“短名单”；2014年5月29日，宣布中标候选人，根据最低净现值原则确定中标候选人；2014年7月3日，签署项目协议。

物有所值最终评价结果

在协议签署阶段，根据中标候选人的实施方案和实际成本因素对預测成本进行了适当调整，对项目条件进行更新，开展第二阶段物有所值评价，以确保PPP模式最终能够实现物有所值如表3所示。

因此，从政府角度看，中标候选人的PPP实施方案确实能够实现物有所值，且较初始评价结果更优，价值为1.38亿美元（29.3%）。

启示

本项目对我国开展物有所值评价具有如下启示。

（1）物有所值评价应作为采购模式遴选工具，不应仅限于PPP模式。加拿大物有所值评价是在对项目所有可能采购/交付模式比较的基础上选择最佳采购模式的过程。在项目准备和识别阶段，政府根据项目条件，列举出所有可能的采购模式，PPP模式只是其中的一种。政府在多种模式中综合比选最佳方案，避免为了PPP而PPP、为了通过物有所值评价而进行物有所值评价，从而能够以更经济、更恰当的方式提供公共产品。

（2）着手建立和完善数据库，积极开展物有所值定量评价。物有所值评价是一种定量与定性分析相结合的综合评价方法。笔者建议，一是要制定物有所值定量评价推广规划，建立和完善数据库，并对存量PPP项目开展物有所值验证工作；二是要制定鼓励开展物有所值定量评价的政策措施；三是自行或授权相关机构研究制定物有所值定量评价技术细则，提高评价的科学性和可靠性。

（3）采购结束后再次开展物有所值评价。PPP项目在识别和准备阶段开展物有所值评价，主要评价依据是项目初步实施方案和投入产出说明等基础资料，多数数据是初步的、估计的。在确定中标候选人后根据项目实际情况，开展物有所值二次评价，以确认项目能否实现物有所值。

结语

物有所值评价是适用于各种项目交付模式（包括PPP模式）的一种综合分析方法。伴随我国此轮PPP模式的快速发展及数据库的不断建立和完善，物有所值评价理应发挥更广泛、更重要的作用，为政府在提供公共产品时打开更广阔的选择空间。