我国农业农村生态文明标准体系构建的探讨

张玮哲，彭祚登，翟明普，尹伟伦

(北京林业大学林学院)

实施乡村振兴战略是党的十九大做出的重大决策部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对乡村振兴战略做出了全面长期安排，特别强调要“推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局”。因此，加强农业绿色发展、改善农村生态环境对提升农业农村的可持续发展能力、建设生态宜居的美丽乡村、全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家具有重大意义。

目前我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，而只有高标准才有高质量。而我国农村还存在一系列因标准化工作欠缺而导致的生态环境问题，如农业生产垃圾和农村生活垃圾收运缺乏管理等，造成我国乡村生态环境压力日趋增大[1]。乡村振兴标准化工作通过制定和实施标准，促进新技术的推广和应用，进而达到合理利用自然资源、保护农村生态环境、改善农村人居环境的目的[2]。因此，运用标准化手段规范农业农村发展过程中与生态问题相关的多个环节，研究和构建我国农业农村生态文明标准体系，对乡村生态环境改善和治理具有支撑和引导的作用。

我国农业农村领域的标准化始于1949年，但由于各种原因发展缓慢，甚至停滞，直到2001年中国加入WTO，各领域标准化工作进入快速发展阶段[3]。近年来，标准化示范基地的创建，极大地推动了农业农村标准的实施[4]。已有学者提出了农业农村领域内不同的标准体系，如李金才构建了以生态农业技术为核心的我国生态农业标准体系[5]。孔肖菡认为江苏省特色农业的快速发展得益于科学合理的生态农业标准体系的指导[6]。陶学明等提出的烈山区美丽乡村建设标准体系，由农村生活基础设施、农村公共基础设施、农村生活环境治理、休闲农业与旅游服务和农业资源综合利用5个部分组成[7]。洪登华等构建的我国农村生态环境保护标准体系覆盖了通用基础、农村生活污染控制、农村生态保护等领域[8]。

目前我国共有农产品加工、水产等12个农业农村相关的全国标准化技术委员会[9]，陕西省、云南省、浙江省等地也相继成立了地方乡村振兴相关的标准化技术委员会，对乡村振兴过程中的标准化探讨更加深入。然而现有的标准化研究主要集中在农业领域，缺少对农村建设的相关标准化研究。

一、构建农业农村生态文明标准体系的意义

标准化是发展社会经济和科学技术的综合性技术基础，目前我国基本形成了涵盖全产业链、各领域的标准体系。然而生态文明方面的标准相对较少，与农村生态环境相关的标准更为缺乏，尚未形成完善的标准体系。《国家标准体系建设发展规划(2016-2020 年)》（以下简称《规划》）[10]是中国标准化领域的第一个国家专项规划，其中提出要“加强生态文明标准化，服务绿色发展”，将生态保护与节能减排领域列为标准体系布局的重点，构建涵盖自然生态系统保护、土地资源保护、水资源保护、地质和矿产资源保护、环境保护、节能低碳等方面的标准体系。此外，《规划》中也将农业农村标准化列为一项重点工作，提出要构建包含农业、林业、水利、粮食、农业社会化服务、美丽乡村建设等方面的标准体系。

与此同时，乡村振兴战略要求建设“生态宜居”的乡村，其核心是“两山”理论，倡导人与自然的和谐共生，要求发展绿色农业、提升乡村人居环境、保护和修复农村生态环境，不但要提升当地农村居民的生活舒适度，更要以美丽的村容村貌吸引城里人和外地人到乡村开展旅游活动，以完成三产融合，提高农村居民收入。因此，农业农村生态文明标准体系亟待构建和完善。

二、我国农业农村生态文明标准化的现状及问题

（一）农业农村生态文明相关政策

2017-2019年，我国发布并实施了多项农业农村改革政策，其中与农业农村生态文明相关的政策文件共89份[11-109]。政策的完善不是一蹴而就的，通过梳理这些文件可以得出（词云图详见图1），我国为发展绿色农业、培育农村绿色生活方式，各项政策的关注重点是生态环境保护和修复、农村生活垃圾处理、农村人居环境提升、废弃物资源化利用等领域。

利用Python 3.5分别对中国政府网、农业农村部官网、国家林业和草原局官网的重点关注项目（工程）进行关键词抽取和出现频次排序，排序前10个的关键词如表1～3所示。政策表明了国家发展的阶段性方向，2017年，我国的农业农村政策主要聚焦于农业污染防治、耕地保护、生物多样性保护、畜禽粪污处理和资源化、造林绿化等方面。2018年，在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指导下，我国实施的政策更有利于农村生活垃圾和污水治理、村庄综合建设、厕所改革、绿色生产、水生生物保护、农村人居环境改善、国土绿化等任务的开展。到2019年，在总结乡村振兴战略实施经验的基础上，国家相关政策更加完善，加快推进农村基础设施建设，加强农业废弃物资源化利用，大力发展生态旅游、森林康养等绿色产业。

表 1 2017年国家重点关注项目（工程）关键词排序

表 2 2018年国家重点关注项目（工程）关键词排序

另外对2017-2019年发布的标准内容进行分析，2017年发布的371项标准中，有107项农药标准、42项饲料标准、17项农业废弃物资源化利用标准；2018年发布的316项标准中，病虫害检疫标准64项、农业废弃物资源化利用标准27项、饲料标准25项；2019年发布的 135项标准中，饲料标准16项、肥料标准10项、美丽乡村建设标准10项；2020年发布的10项标准中，饲料标准6项。总体上，肥料、饲料等农业投入品标准和农业废弃物资源化利用标准数量较多，体现出实际生产中对绿色农业的需求；2019年美丽乡村建设标准的增多，反映出标准研制单位对乡村振兴战略的贯彻实施，也体现出标准研制相对于实际需求的滞后性。因此，国家政策文件反映了对标准研制的需求，对标准研制具有指向作用。

（二）农业农村生态文明标准组成及数量

当前，我国农业发展和农村建设标准依照深化供给侧结构性改革的要求，正在由追求数量向追求数量和质量并重转变。根据国家标准文献共享平台网公布的数据[110]，截至2020年3月，涉及农业绿色发展和农村环境治理的标准（不包括企业标准）总数为5 769项，强制性标准814项，约占总标准的14.11%；推荐性标准4 955项，约占总标准的85.89%。这些标准主要涉及农业、林业、城建、化工、环保等多个领域，其中国家标准2 400项，约占总标准的41.60%；强制性标准219项；推荐性标准2 181项。地方标准1 474项，约占总标准的25.55%；强制性标准378项；推荐性标准1 096项。行业标准1 895项，约占总标准的32.85%；强制性标准217项；推荐性标准1 678项（如表4所示）。根据国家标准全文公开系统[111]显示，我国国家标准中采用国际标准的项目共210项，采标率达8.75%。

目前我国发布相关标准最多的年份是2011年，共发布了508项标准。1962-1998年，我国农业农村生态文明标准小幅度波动增长。从1999年开始，我国农业农村生态文明相关标准则呈现整体大幅度增长势态。“十一五”期间（2006-2010年）是标准总数量增长的高峰期，这一时期国家标准和地方标准都得到了长足发展，而行业标准在“十二五”期间（2011-2015年）达到目前标准数量新增最高阶段。总体来看，虽然每年发布的标准数量不一，但总量上呈现增长的趋势，如图2、3所示。

（三）农业农村生态文明标准化的主要问题

1. 标准数量不足且质量不高，修订不及时

目前，我国农业农村生态文明的相关国家标准、地方标准、行业标准数量较少，远远不能适应和满足新形势的需要。在我国现已制定完成的标准中，技术指标普遍低于国际标准和国外先进标准[112]。目前我国农业出口商品受到技术性贸易壁垒的影响，主要原因是农业标准不能达到相应的国际标准。从标龄上看，我国在农业方面的国家标准、行业标准、地方标准标龄在5年以上的超过75.74%，没有及时进行调整补充和修订。

2. 标准体系尚未建立，标准交叉重叠

自我国加入WTO后，各行各业的标准化意识有所提高，相关行业和各地方政府相继制定标准。但是由于没有标准体系的指导，标准的制定缺乏统一规划，经常导致标准内容交叉重叠，如HG/T3790-2016《农业用硝酸铵钙》和NY2269-2012《农业用硝酸铵钙》，虽然标准名称相同，但是归口不同，分别是化工行业标准和农业行业标准，造成同一名称下有多个执行强度不一致、内容重叠的标准。

3. 标准实施力度不够，实施体制不完善

由于我国对农业农村标准化知识及有关的法律、法规等宣传力度不强，资金投入不足，以及农民法制观念淡薄等方面的原因，现行农业农村标准一直没能得到很好的贯彻实施。大多数发达国家建立了农业标准化管理的协调机构或机制，例如美国、日本、欧盟等国家和地区[113-115]。此外，发达国家的技术法规体系及自愿性标准体系都是在完善的法律法规基础上建立和完善的，有效保证了标准的制定与实施。而我国个别地方没有真正意识到贯彻实施标准的重要性，对现行的农业农村国家标准、行业标准和地方标准的推广没有真正应用到实际生产生活中。

三、构建农业农村生态文明标准体系

按照“目标明确、全面成套、层次适当、划分清楚”的标准体系构建原则[116]，以《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中的内容为基础，整合近三年来我国在农业绿色发展和农村环境治理领域的相关政策，制定农业农村生态文明标准体系。我国农业农村生态文明标准体系构建的技术关键，是主要围绕农业绿色发展、农村人居环境、乡村生态保护与修复和乡村绿化与乡村旅游4个方面进行研究。

（一）农业绿色发展标准体系

党的十八大以来，党中央国务院高度重视绿色发展。习近平总书记多次强调，绿水青山就是金山银山。在以绿色发展为导向的农业政策背景下，对自然资源保护与节约利用、低碳节约型生产、农村环境治理3个领域进行规范，推动形成农业绿色生产方式，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化，构建农业绿色发展标准体系，提高我国农业可持续发展能力，如图4所示。

1. 自然资源保护与节约利用标准体系

自然资源指“天然存在的自然物（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所”。自然资源保护与节约利用标准体系包括水资源节约利用、耕地保护和未利用地开垦、动植物资源保护与利用三方面内容。

我国是一个干旱、缺水严重的国家，保护和节约利用水资源势在必行。水资源节约利用标准体系包括节水灌溉标准、再生水水质标准等。我国耕地保护依然面临多种压力，比如人均耕地面积小、分布不均匀、耕地质量偏低、违法违规占用耕地、圈占及闲置浪费耕地等情况，耕地和未利用地保护形势严峻。耕地保护和未利用地开垦标准体系包括耕作技术、基本农田环境质量保护技术、农村土地承包经营权调查规程等。动植物资源保护与利用标准体系包括农作物种质资源鉴定技术、外来物种环境风险评估技术等。

2. 低碳节约型生产标准体系

为推进农业清洁生产，促进农业投入品减量使用，应加强农业生产技术规范化管理，开展农业废弃物资源化利用，推广水产健康养殖模式，实施农林牧渔融合循环发展，构建低碳节约型生产标准体系。

农业投入品管理标准体系包含化肥农药减量使用、饲料添加剂减量使用、兽用抗菌药减量使用、病虫害绿色防控等规范。农业生产技术规程标准体系包含农林牧渔栽培（养殖）技术规程。农业废弃物循环利用标准体系包含畜禽粪污资源化利用、秸秆资源化利用、废旧农膜和农药包装废弃物回收处理、加工副产物综合利用。水产健康养殖标准体系包含渔业生态环境监测等规范。农林牧渔融合循环发展标准体系包含“林-农”“林-牧”“农-林-牧”等农林复合经营模式操作规范。

3. 农业环境治理标准体系

我国环境治理相关标准较多，但是针对农村生态环境保护相关的标准不多，特别是在提出美丽乡村建设后，原有的农村环境相关标准逐渐无法适应农村建设发展需要，造成我国农村生态环境监督管理缺乏定量化依据，对人为活动难以控制。因此需要构建完善的农村生态环境保护标准体系，利用标准化手段加强农村环境改善和治理，明确农村生态环境保护和建设的方向，促进农村生态环境保护技术的推广[117]。农业环境治理标准体系涵盖农村土壤污染防治标准体系、有色金属矿区污染综合整治标准体系、地下水超采治理标准体系、农产品产地环境保护标准体系、农业污染监测标准体系和转基因生物环境治理标准体系6个子体系。

（二）农村人居环境标准体系

改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的重要内容。农村人居环境涵盖面广，涉及生态、环境、社会等多个方面（见图5）。农村人居环境标准体系将农村垃圾、污水治理和村容村貌提升作为主攻方向，强调完善人居环境整治长效机制。

1. 农村垃圾、污水治理标准体系

以农村生活垃圾治理、农村厕所建改造、农村生活污水治理为主要内容，构建农村垃圾、污水治理标准体系。推进农村生活垃圾治理，建立健全符合农村实际的生活垃圾分类、收运、处置体系。实施“厕所革命”，合理改建农村地区公厕、户厕。加强改厕与农村生活污水治理的有效衔接，提高农村生活污水处理能力。

2. 村容村貌提升标准体系

村容村貌标准体系涵盖村庄建筑布局、农村道路建设、危房改造、农村电力和农村能源、环境卫生、农村消防安全6个子体系。完善村庄建筑布局，将农村公路建好、管好、护好、运营好，严格农村住房危险性鉴定标准，推进以电力为中心的农村能源革命。

3. 农村人居环境整治长效机制

农村人居环境整治长效机制包含县域乡村建设规划编制、实用性村庄规划编制、乡村建设规划许可管理机制、违法用地和建设查处机制、服务绩效评价考核机制、环境治理依效付费制度。

（三）乡村生态保护与修复标准体系

“山水林田湖草生命共同体”的核心是把各自然系统看作一个整体，按照系统工程学的原理和思路，统筹规划、全面治理[118]。然而因为缺乏指导乡村生态保护与修复的标准，各生态工程之间缺乏系统性、整体性考虑，导致整体效应弱、生态系统服务功能难以有效恢复。因此需要建立乡村生态保护与修复标准体系，涵盖重要生态系统保护和修复、生态安全监测预警及评估、生态保护补偿，进一步规范生态系统保护制度的基础属性和本质内涵，全面提升自然生态系统的功能和稳定性，增强生态产品供给能力，如图6所示。

1. 重要生态系统保护和修复标准体系

统筹山水林田湖草系统治理，优化生态安全屏障体系。重要的生态系统包括草原生态系统、森林生态系统、湿地生态系统等，应实施荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，推进天然林和公益林保护，加快草原生态保护和修复，推进河湖、湿地生态系统治理，实施近海域综合治理，继续推进自然保护区、风景名胜区、地质遗迹的保护，加强生物多样性保护。

2. 生态安全监测预警及评估标准体系

生态安全监测是指利用物理、化学、生化、生态学等技术手段，对生态环境中的各个要素、生物与环境之间的相互关系、生态系统结构和功能进行监控和测试。生态安全监测预警及评估标准体系的构建旨在持续提高生态环境的监管，包括“天地一体化”监测、生态状况评估、全国生态保护监控、开发建设活动生态保护监管等子体系。

3. 生态保护补偿机制

生态保护补偿机制主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。生态保护补偿机制的完善有利于有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进全社会形成绿色生产生活方式。生态保护补偿机制包括自然资源有偿使用制度、重点生态功能区转移支付制度、重点领域生态保护补偿机制、市场化多元化生态补偿机制。

（四）乡村绿化与乡村旅游标准体系

乡村绿化与乡村旅游标准体系以完善林网林带建设、提高乡村绿化质量、发展乡村旅游产业为主要内容，提高对农田的保护措施，美化农村人居环境，提高农民生活质量，通过发展无污染的生态旅游产业的方式，提高农民收益，促进绿水青山转化为金山银山，加快美丽乡村建设，如图7所示。

1. 林网林带建设标准体系

林带指“在农田、草原、居民点、厂矿、水库周围和铁路、公路、河流、渠道两侧及滨海地带等，以带状或网状形式营造的具有防护作用的树行的总称”。完善林带林网建设标准体系有利于加强“四旁”植树和农田防护林建设，改善农业生产条件，保护农田，进一步巩固和提高农业综合生产能力。林网林带建设标准体系包括农田林网建设、乡村绿道建设、庭院绿化、国家森林公园建设、乡土树种选用、保障性苗圃建设规程等子体系，旨在加强农田防护，增加乡村生态绿量。

2. 乡村高质量绿化标准体系

乡村高质量绿化标准体系以森林营建、古树名木保护、森林生态效益评价方法为主要内容，涵盖森林资源调查，数字林业，古树名木普查、鉴定、保护，森林生态系统健康评价等内容，持续推进乡村绿化美化。

3. 乡村旅游标准体系

将乡村绿化美化与开发乡村旅游产业相结合，因地制宜培育生态观光产业品牌，推进一二三产业融合发展，实现生态富民。乡村旅游标准体系包括乡村旅游休闲观光和森林康养子体系，大力发展乡村旅游休闲观光项目，推进森林康养标准化，带动农民致富增收。

四、农业农村生态文明标准体系建设的近期目标

根据制定的农业农村生态文明标准体系，对我国现行相关标准进行分类。第一层级中，农业绿色发展相关标准4 705项，占标准总数量的81.56%；农村人居环境相关标准371项，占标准总数量的6.43%；乡村生态保护与修复相关标准292项，占标准总数量的5.06%；乡村绿化与乡村旅游相关标准401项，占标准总数量的6.95%。第二层级、第三层级分布情况详见表5、6。结合标准体系表和现行标准，本研究建议优先编制实用性村庄规划、违法用地和建设查处机制、自然资源有偿使用制度、重点生态功能区转移支付、市场化多元化生态补偿机制、乡村建设规划许可管理、重点领域生态保护补偿机制、环境治理依效付费制度、全国生态保护监控、保障性苗圃建设等方面的标准。鉴于我国各区域农村生态承载力和生态文明建设水平差异性大[119-121]，笔者建议各区域在国家层面的农业农村生态文明标准体系下研制符合当地情况的地方标准体系。

表 5 我国现有相关标准第二层级分布

表 6 我国现有相关标准第三层级分布

五、农业农村生态文明标准体系实施建议

（一）加快农业农村标准化法治建设

完善农业农村标准化发展的支撑机制建设，巩固标准化法治基础，充分发挥法律法规对标准的支持作用。按照国家标准化工作改革的要求，鼓励各地方政府通过标准法治化的方式，大幅推进标准化战略的实施，颁布符合各地方标准化实际情况的配套规章和法规。

（二）加大农业农村标准化建设的经费投入

鼓励各标准化单位积极筹措资金，加大对农业农村标准化建设的经费投入力度。提高现有资源的利用效率，将涉农资金向生态文明标准化倾斜，以发挥规模效应。严格实施资金监督措施，确保资金的安全合理使用。

（三）建立标准数据资源共享平台

系统开展现有标准清理整顿工作，不断健全农业农村生态文明标准体系。建立权威的农业农村生态文明标准系统数据资源共享平台，通过标准化基础研究，带动标准化工作开展；及时向农业经济实体和农民等标准实施主体提供相关标准化信息和指导，使新的农业农村技术成果得以有效应用。

（四）加大标准化宣传工作力度

农业农村生态文明标准化是一项社会性的工作。政府相关部门应充分利用各渠道，加强对农业农村生态文明标准化的宣传推广。通过准确宣传相关政策、法律法规以及技术、标准，提高社会对农业农村标准化的认知程度。

（五）加强人才队伍建设

通过多途径、多方式，建立专业、稳定的农业农村生态文明标准化研究和管理人才队伍，全面提高相关标准化研究和管理人员素质及业务水平，使农业农村生态文明标准化持续推动乡村振兴战略的实施。开办标准化培训班，强化农民的标准化生产技能，提高农民对农业农村标准化的接受程度，促进相关标准化工作在基层的开展。

（六）增强农业标准化国际竞争力

吸收国外先进技术、经验，完善我国农业农村生态文明方面的标准。目前国内的相关研究十分少见，也缺乏相应有效的成熟技术。为此建议加强国际交流合作，提升我国现有农业农村生态文明技术水平，缩小与国外先进国家在相关标准上的差距，并使我国的标准得到国际认可，进而获得国际话语权，全面提高我国农业农村生态文明标准化工作的总体水平。