陆铭：“十四五”规划下，“制度红利”如何释放？

张静

西安高校学生在扫描“西安高新户籍”微信公众号的二维码（邵瑞/摄）

2020年是编制经济社会发展“十四五”规划的关键年份。8月24日下午，习近平总书记在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会并发表重要讲话。座谈会上，9位专家代表先后发言，就“十四五”规划编制等提出意见和建议。上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭就是其中之一。

陆铭提出，在城乡和区域发展方面，如果一些体制性结构性问题得以解决，将能产生巨大的“制度红利”。

他提出中国城乡和区域发展仍存在诸多结构调整的空间，应强化都市圈的增长极作用、深化户籍制度改革、优化公共服务和基础设施的供给、加强流动人口子女的教育投资、增强土地和住房管理的灵活性等政策建议。

近日，《瞭望东方周刊》就中国城乡区域发展的现状与问题、“十四五”时期城乡资源配置方式如何改革等话题专访了陆铭。

更有效地配置生产要素

《瞭望东方周刊》：当前，中国城乡区域发展面临哪些问题？

陆铭：我们的城乡和区域发展，由于存在一定的制度障碍，阻碍了人口、土地等资源的有效配置，导致如今城市发展和城市体系存在行政力量干预导致的扭曲现象。

具体表现在：

与一些发达国家历史上在相同发展阶段的城市化率相比，我国的城市化率要低十个百分点左右。

中国长期以来因为采取限制大城市发展、鼓励中小城市发展的政策导向，导致大城市不够大，都市圈发展还远远不够，大城市往都市圈走的路还很长。

其他市场经济国家没有户籍制度，而在中国，长期的户籍制度限制了人口的自由流动。到今天，我们的城市里大约有三分之一的非本地户籍人口，他们在公共服务中还不能够得到均等化对待。这个问题在大城市和特大、超大城市更严重。

从区域发展角度，我国一直存在着比较严重的经济资源的空间错配问题。一方面，人口在市场力量驱动和全球化进程中向沿海地区特别是东南沿海地区集中，集中的重点主要是长三角和珠三角。中西部在围绕中心城市都市圈集中，但是土地资源却在通过城市建设用地指标制度在控制，建设用地指标的配置出现了空间错配。

具体来讲，在人口流入的地方建设用地指标配置不足，而在人口流出的地方却大量配置建设用地指标，用于建造工业园、新城。人口流出地搞了大量的建设，人口流入地土地供应和住房供应却跟不上，结果就导致人口和土地空间资源的错配，引起一系列问题。

《瞭望东方周刊》：如果一些体制性结构性问题得以解决，将能产生巨大的“制度红利”。这里指的“制度红利”主要体现在哪些层面？

陆铭：我讲到的制度红利，关键在于生产要素能够更加市场化、有效的配置。改善资源配置效率，促进城市和城市体系更为有效发展，可以给经济增长注入新的更加可持续的活力。

具体来讲，首先，要让人口能够更加自由地流动。特别是对于那些已经长期居住在城市，特别是大城市已经有稳定就业的群体，能够加快落户的进程，哪怕不能加快落户，那么尽量要做到公共服务的均等化，人口才能得到更加有效的利用。

劳动力资源能够得到更加有效的利用，就可以对冲在总量意义上出现的人口红利基本上不再增长的局面。当人口总量出现负增长的时候，劳动力更加优化的配置就会显得尤为重要，它可以对冲因人口数量负增长和劳动力数量不足所给经济增长带来的负面影响。

其次，解决土地问题。如果建设用地指标的使用权可以跟着人口流动方向一致，在人口流入的地方，就可以有更多建设用地用在住房建设、基础设施公共服务等方面，跟人口流动所产生的实际需求相匹配，能够提高投资效率，增加以大城市为核心的都市圈对于人口和经济的承载能力，能够进一步释放这些地区对于城市群甚至全国经济的龙头带动作用。

陆铭

資源随人走

《瞭望东方周刊》：“十四五”时期，针对这些现状与问题，你认为我国城乡区域结构未来要怎样调整？

陆铭：城市化水平受到抑制，相应来讲，如果我们通过户籍制度改革，可以更加快速有效地推进城市化水平，城市内部移民群体可以更快、更好地融入到当地经济生活当中去，能够提升他们的就业品质和收入增长的空间，并且能够让他们被社会保障公共服务体系所覆盖。

在区域之间，我认为改革的方向是进一步加快都市圈的建设。我提出根据不同的功能和定位，以及城市的经济体量，可以规划一批半径在30公里到80公里范围之内的都市圈。以这些都市圈内部的大城市为核心，跟周边的一些中小城市紧密连接，然后形成几十个这样的都市圈，它们对下一阶段中国的区域经济发展将产生增长极的作用。

在人口流入的地方建设用地指标配置不足，而在人口流出的地方却大量配置建设用地指标，用于建造工业园、新城。人口流出地搞了大量的建设，人口流入地土地供应和住房供应却跟不上。

《瞭望东方周刊》：在当前我国以“双循环”推动经济复苏的背景下，从内循环的角度来看，加快推进城市间落户积分互认，进一步深化户籍制度改革，对区域间联动性的增强具有重大意义。未来公共资源要实现“随着人走”，城市资源配置方式要怎么改革？户籍制度改革如何更深一步推进？

陆铭：一个城市能够容纳多少人口其实是由城市能够创造多少就业来决定的，能创造多少就业又取决于这个城市的综合条件，比如在产业规模上能够达到多大。

在历史上，由于长期体制上的欠账，在城市里已经形成了一个相当庞大的外来人口群体。作为体制过度实施的积分制，我认为要做几个层面的改革：

积分制应该以居住年限和社保缴纳年限，或者就业年限作为主要的积分标准，教育标准不应该作为积分的一个主要标准。

在城市群内部的不同城市之间，算积分的时候，居住年限可以累计互认，这点是有巨大意义的。既有利于一个居民在城市群内部能够根据自己的工作地来选择落户地，也有利于城市群内部不同城市之间经济、公共服务的一体化进程。我注意到，宁波已经开始提出这样做了，在长三角范围内，其他城市的居住年限可以累计互认。

广州甚至提出，不光是珠三角城市，连长三角城市的居住年限到广州落户的时候也可以认，这是一个非常解放思想的改革举措，这些做法应该对中国的其他大城市的户籍制度改革起到引领性、示范性的作用。

资源随着人走，哪里人多了，财政投入、基础设施公共服务就应该相应地增加。这里面其中有一个细节就涉及中央的财政转移支付，我们现在中央财政转移支付很大程度上是对欠发达地区上的户籍人口，那么未来，财政转移支付应该更加跟常住人口挂钩。

比如这个人户籍在中国内地，但是现在工作在沿海，户籍所在地是一个贫困地区，现在中央财政转移支付的钱投入在其老家的学校教育和公共服务里。未来，因为人已经在沿海地区就业和居住了，是不是就应该允许让沿海地区这些工作的人能够把老家享受的公共服务资源，对应的财政转移支付带到他现在的就业和居住地来，做到资源随人走？

另一种资源随人走的资源是土地，未来应该是哪里人多建设用地指标的投放更多。对于人口流出地的建设用地进行整理，复耕成农业用地以后，相应解放出来的建设用地指标可以跨地区流转，目前这个工作已经开始推进了。

都市圈规划与建设要因地制宜

《瞭望东方周刊》：未来城市发展最大最强的增长极在都市圈，目前我国都市圈、城市群发展还存在哪些问题？“十四五”时期，应如何进一步发挥都市圈、城市群的作用？

陆铭：首先要区分清楚都市圈和城市群的概念。

城市群指的是一组在经济上联系较为紧密的城市形成的城市群，我们通常所讲的长三角、珠三角、京津冀就是城市群的概念。

在城市群的概念基础上，都市圈的概念是指在城市群内部，有一些大城市辐射能力比较强，围绕这些核心大城市逐渐形成了大城市与周边其他中小城市紧密连接起来的一个都市圈。都市圈形成的状态下，都市圈外围的城市会跟中心城市之间形成超过15%的通勤人口。

今天的城市群和都市圈发展中存在着两个相互关联的问题。

第一个问题，很多人误以为在城市群内部中心城市和外围其他城市之间，需要通过把中心城市的人口和经济活动向周边进行疏散，然后来追求所谓城市群内部的协调发展，这是非常大的误解。实际上，在城市群内部中心城市的集聚是更加有利于让它发挥增长极作用，并且带动周边其他地区发展。

比如珠三角城市群，广州和深圳这两个地方就是人口和经济活动的比重在上升，集聚度在上升。两地在人口集聚过程中更好地发挥了对于珠三角地区其他城市的带动作用，珠三角不同城市之间的人均GDP的发展水平是出现了收敛的。

所以在理论和实践上，不能用行政力量来阻挠经济资源和人口向中心城市集中。

第二个问题，是都市圈发展的误区。我们有一些体量已经非常大的城市，比如说上海深圳，其经济体量和人口的增长，都需要形成跨越城市甚至省边界所形成的都市圈，那么这种都市圈的建设就需要进行统一的规划，并且基础设施的建设和公共服务政策制度都应该更加强调一体化。

福建省晋江市外来工子弟学校──荆山学校学生在认真上课（张国俊/摄）

但我们的城市规划本身是以地级市或者直辖市来进行规划的，深圳、上海这样的地方还存在在自己的行政管辖边界范围之内控制人口，建設用地减量规划等做法。越这样做，越不利于提升中心城市的集聚度，不利于这些中心城市跟周边其他城市之间的一体化进程。

另外一种相反的情况，因为中国有一些地级市、大城市管辖范围非常大，但是它自身的经济体量和人口规模没有达到管辖范围之内形成都市圈的状态，这种城市的都市圈规划都是超标建设的，属于盲目扩张。

我提议，各个地方要因地制宜，根据经济和人口体量来科学规划都市圈，不能一味贪大。对于一些客观上需要成长为比较大的都市圈，要尽快打破行政边界对于都市圈范围之内不同城市之间一体化的阻碍。

《瞭望东方周刊》：“十四五”时期，不同城市人口分布与经济空间分布如何营造高质量的平衡？特大城市、国家中心城市、收缩型城市等不同类型城市要走怎样不同的经济发展道路？ 

陆铭：从中国的实际情况和发展趋势来看，在相当长的时间里，人口从农村向城市集中，从小城市向大城市集中的趋势不会停止。中国会出现一批人口负增长的城市，有些地方人口负增长幅度还会比较大，农村地区会出现人口的持续负增长。中国在未来20年时间里城市化率达到80%以上，那时候中国将是一个现代化水平更高、城乡和地区间发展更为协调的状态。

在城市群内部的不同城市之间，算积分的时候，居住年限可以累计互认，这点是有巨大意义的。既有利于一个居民在城市群内部能够根据自己的工作地来选择落户地，也有利于城市群内部不同城市之间经济、公共服务的一体化进程。

有人会问，经济和人口向少数地区集中，怎么会是更加平衡呢？

所谓的平衡发展，应该去追求人均收入水平意义上的平衡，我多年以来的研究都在讲在集聚中走向平衡。中央财经委员会2019年8月26号召开了第五次会议，提出区域经济要在发展中营造平衡。两者的意思实际上是一样的，集聚是客观规律所致，但是平衡更加强调人均收入水平和生活质量的平衡。

各个城市之间经济发展的模式，一定是更加协调、有效分工的模式，产业结构要差异化，各个地方的发展路径要根据自己的比较优势和整个国家差异化发展、协调发展的区域经济发展定位来进行设计和规划。

与此同时，中央财政转移支付要着眼于城市和城市之间公共服务和生活质量的均等化，有的地区在同一个省内地区之间发展差距非常大，比如说江苏的苏南、苏北，广东的粤北、粤南，省级政府对于不同地区也要注重经济发展的人均水平和生活质量的平等，同时对于欠发达地区的公共服务进行财政转移支付。

在这样的一个发展格局之下，可以期待的是，中国将形成十几个规模不同的城市群，有大型的国家级城市群，如京津冀、长三角、珠三角，有区域性的城市群，如华中以武汉为首的城市群，西部以成都重庆为核心的城市群，西北以西安为核心的城市群，还有东北城市群等。在城市群内部，特大城市、中心城市周围会形成都市圈，更好地发挥集聚作用，收缩城市人口会更加向城市群中心的核心城市集中。

收缩城市和农村地区需要专业化地实施错位发展，比如农业旅游、资源依赖型的产业，应该更加注重人均GDP和收入水平以及生活质量的改善，而不应过于注重经济规模。