创新融资策略：公共领域的案例与特征

欧吉祥

编者按：教育是国家的未来。据联合国教科文组织（UNESCO）2014年的一项调查结果显示，亚太地区许多国家长期面临着教育资金不足的窘况，这使得该地区的失学儿童数量持续上升。创新融资是一种创造性地利用现有资金，以实现某种目标的非传统融资策略，它可以为传统的教育资金筹集方式提供补充。为了将这种高效的融资理念推广到亚太地区，UNESCO于2015年发布了《创新融资：为了失学儿童与青少年》（Innovative Financing for Out-Of-School Children and Youth）手册，该手册汇集了创新融资在政府各个公共领域成功应用的案例，揭示了创新融资的特征以及在实施创新融资的过程中应注意的问题，对亚太地区各个国家的教育决策者利用创新融资筹集教育资金提供了借鉴，故本刊编译此报告，标题系本刊所加。

儿童是国家的明天，教育是国家的未来。在正规教育之外，各国政府还迫切希望为失学儿童提供替代性的干预措施，使他们能够在传统学校之外接受基础教育。灵活学习策略（Flexible Learning Strategies）是一项极具潜力、能够实现“全民教育”目标的弱势儿童教育项目，它能使失学儿童具备基本的读写能力、计算能力以及面向21世纪所需的生存能力。然而，由于非正规教育社会声誉普遍不佳、国际教育援助逐年减少等因素，亚太地区的弱势儿童教育项目长期面临着资金不足的窘况。随着亚太地区失学儿童数量的持续上升，教育资金的重要性愈发凸显。

创新融资（Innovative Financing）是一种创造性地利用现有资金，以实现某种目标的非传统融资策略，它在公共卫生领域已被证实是切实可行的，可以为传统的教育资金筹集方式提供补充。然而，不同于公共卫生领域，教育系统的复杂性使得建立健康的“投资—产出”关系极具挑战性。因此，如何在教育领域有效地运用创新融资成为各国亟需解决的关键问题。针对这一问题，2015年1月15日，UNESCO发布了《创新融资：为了失学儿童与青少年》（Innovative Financing for Out-Of-School Children and Youth）手册，该手册汇集了创新融资在政府各個公共领域成功应用的案例，旨在为亚太地区的教育决策者提供有效利用非传统融资方式的建议与参考。手册主要包括教育领域的案例、其他公共领域的案例、创新融资的特征、评估创新融资的指导性问题四个部分的内容。

一、教育领域的案例

（一）采掘业税收

对采掘业征收税费是为教育项目融资的重要途径之一。加利福尼亚州是美国第四大石油产地，该州修订的《加利福尼亚州石油税法》（Californias Oil Tax Bill）规定对州范围内实施的采掘活动征收一定的税费（9.5%），并将所得收入按比例分配用于教育或弱势群体援助。据估计，该法每年可以为州政府提供大约20亿美元的可观收入，这一定程度上为当地政府解决了教育项目融资难的问题。

（二）烟酒税收

对烟酒产品征收税费也是为教育项目融资的可行方案之一。在亚太地区，泰国、印度和韩国在这方面的实践经验值得推广借鉴。泰国2001年颁布的《泰国促进健康基金会法》（Thai Health Promotion Foundation Act）规定成立泰国促进健康基金（Thai Health Promotion Fund），要求泰国政府将所得烟酒产品税收中的2%直接交由该基金管理。据统计，该基金每年将会得到5000～6000万美元税款。在泰国促进健康基金的支持下，泰国政府成立了优质学习基金会（Quality Learning Foundation），以负责协调优质教师（Quality Teachers）、援助弱势青少年和技能提升三个核心教育项目，且优质学习基金会的所有运作资金均来自于政府的烟酒产品税收。在印度，政府会根据烟草产品的类型征收不同程度的税款。例如，1996年制定的“比迪烟① 工人福利税”（Beedi Workers Welfare Cess）规定所有比迪烟税收归由一个综合基金管理，用于教育等公共福利事业;2000年制定的“国家灾害应急责任税”（National Calamity Contingent Duty）则通过对烟草产品征税的方式筹集赈灾款，其中对比迪烟征收7%的税、普通香烟征收11%～12%的税、水烟或古特哈烟②则征收19%的税。韩国的教育税（Education Tax）是针对酒精产品、保险产品和金融产品等征收税费而设立的税款项目。根据酒精产品的种类，政府将征收10%～30%的税，旨在通过增加政府财政收入提升教育质量。

上述烟酒产品税也被统称为“罪恶税”（Sin Tax）。对烟酒这类消费额庞大的产品征税，可以为政府实施教育援助、发展优质教育提供可持续的投资来源。

（三）债务互换

债务互换（Debt-Swaps）是指债权国政府和欠发达国家政府通过利益交换实现本国利益最大化的一种融资手段。手册中列举了西班牙—萨尔瓦多、法国—喀麦隆、德国—印度尼西亚三个利用债务互换筹集教育资金的实例。2005年，西班牙与萨尔瓦多签署了一份债务互换协议。4年内，萨尔瓦多政府利用债务互换得到的1000万美元用于农村偏远地区的学校和图书馆建设，有效地解决了农村偏远地区儿童“上学难”的问题。面对师资严重短缺的问题，喀麦隆政府急需资金实施教师招募计划。为此，喀麦隆与法国签署了《债务减免与发展合同》（Contrat de Desendettement et Developpement），5年内喀麦隆政府将会得到5530万美元，以解决教师严重不足的问题。德国和印度尼西亚分别在2002年和2004年签署了两份债务互换协议。印度尼西亚政府将第一份协议获得的2560万美元用于教师培训和学习资源中心的建设，并将第二份协议获得的2300万美元用于偏远地区的学校建设。

二、其他公共领域的案例

（一）侨民债券

侨民债券（Diaspora Bonds）即面向本国海外侨民发行的债券。印度政府在1991年、1998年和2000年通过发行三种不同的侨民债券筹集了超过110亿美元的资金。以色列是世界上第一个发行侨民债券的国家（1951年），目前，该国政府已经成功募集了330亿美元的资金。截至2011年，孟加拉国政府已经发行了两种侨民债券，共筹集1.492亿美元资金，所得资金均用于通信等基础设施建设。

（二）预先加载

预先加载（Frontloading）即通过资金的灵活转移以使更多的资源可以立即提前使用。国际免疫融资机构（International Finance Facility for Immunisation）依靠捐助国政府长期的具有法律约束力的援助承诺，在国际资本市场发行债券筹集资金，并向发展中国家提供有针对性的保健、疫苗生产援助。迄今，国际免疫融资机构共有18只债券在5个金融市场发行了10次。2006—2010年，该机构共筹得34亿美元。

（三）机票税

机票税（Airline Ticket Tax）是政府从私营部门创造收入来源的举措之一，旅客在购票时会额外收取一定的税费，具体的税率因国家、目的地、舱位等级等而异（见表1）。智利、巴西、挪威、法国和英国政府最早在2006年实施了这项税收项目。印度尼西亚、泰国、新加坡、马来西亚、菲律宾、越南等亚太地区国家的旅客数量是法国的1.6倍，机票税所能带来的财政收入相当可观且增值空间巨大。

三、創新融资的特征

（一）国家所有权

国家所有权（Country Ownership）既是创新融资的保证，也是创新融资的主要特征之一。因为国家所有权影响着利益相关者参与创新融资的治理结构，决定着创新融资与国家制定的教育战略是否保持一致以及创新融资能否得到其他国家部门的全力支持。

（二）能力发展

只有地方政府综合治理能力不断增强，地区发展成果才能得到维系和改善。因此，创新融资必须要在追求短期效益和实现长期能力发展之间寻找适当的平衡点。追求短期效益的举措更适合特定类型的干预活动，如人道主义行动。

（三）互补性

在未来，随着创新融资实施范围的扩张化和实施形式的多样化，确保各类举措之间的互补性（Complementarity）和协调性就显得至关重要。需要警惕的是，各国政府为了筹集教育资金可能会采取很多具有创造性但回报率无法得到保证的做法，这只会降低创新融资的整体效率。

（四）附加性

为了减少替代风险和重复计算的问题，在实施前对创新融资项目进行清晰的计算和评估十分重要。许多形式的外部融资项目都具有发展和教育的双重目标，因此需要对两个目标单独地进行计算和评估。例如，联合国规定的官方发展援助只能占被援助国国民生产总值的0.7%。

（五）可预测性

创新融资项目需要设立一个明确的预期融资金额，以最大限度地保证援助效力。不同领域的经济机制是不同的，有的领域在行业兴盛的情况下却要投入更多的资金，而有的领域则可能完全相反，因此要全面考虑，降低投资风险。

四、评估创新融资的指导性问题

该手册罗列了以下9个指导性问题。

第一，教育领域的创新融资举措是否能为失学儿童与青少年提供额外的经济支持？第二，创新的融资新途径能否实现具体的成效？第三，哪些国家从创新融资中受益？从这些国家的经历能够吸取哪些经验？哪些国家的做法可以在本国直接推广实施？第四，该创新融资举措是否提供了一个稳定的、可预测的融资途径？第五，该创新融资举措是否加强了国家对于教育事业的自主权？第六，该创新融资举措是否能促进本国综合国力的发展？第七，该创新融资举措是否能够处理好各方利益主体的协调性问题？第八，该创新融资举措是否能实现长期可持续发展？第九，该创新融资举措是否能够在多个国家或领域推广？

注释：

①比迪烟是一种印度的传统烟草产品，也是印度消费人群最多的烟草产品。

②古特哈烟是印度特有的一种咀嚼烟，因其致癌性，已于2013年被印度政府禁止生产。

编辑 王亭亭   校对 朱婷婷