欧盟WEEE指令运行情况及对我国的启示

张德元

摘 要：目标管理制度是国际社会广泛采用的生产者责任延伸制度之一，2003年欧盟颁布《废弃电子电气设备指令》，建立起以目标管理制度为核心的废弃电子电气回收利用制度体系。我国应借鉴欧盟经验，选择铅蓄电池、饮料纸基复合包装等产品，出台专门法律法规，采取市场化方式，灵活结合押金回收和回收基金等综合措施，加快建立以目标制为核心的生产者责任延伸制度体系。

关键词：欧盟WEEE指令 生产者责任延伸制度 目标管理制度

生产者责任延伸（Extended Producer Rresponsibility，简称EPR）是一项环境保护策略，它主要通过让产品的生产者承担产品全生命周期的环境责任，特别是报废产品的回收、循环再利用和最终处置阶段的环境责任，以实现产品总的环境影响最小化目标。在这一理念影响下，逐渐形成了目标管理制度、基金制度、押金返还制度等三大生产者责任延伸制度。其中，目标管理制度是各国采用最为普遍的生产者责任延伸制度之一。

2003年，欧盟颁布《废弃电子电气设备指令》（Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment，即WEEE指令），在废弃电器电子产品领域实施目标管理为核心的生产者责任延伸制度。2012年，我国在电器电子产品领域实施了基金管理制度，正式建立起我国生产者责任延伸制度体系。但截至目前，被发达国家和经济体广泛采用的目标管理制度尚未在我国实施。分析欧盟WEEE指令运行情况，借鉴其成熟经验做法对建立我国的目标管理制度具有重要意义。

一、欧盟WEEE指令制度概况

20世纪90年代，电器电子产品制造业是西方发达国家发展最快的领域之一。技术创新和市场快速膨胀加速了电器电子产品的需求量以及更新换代速度，随之废弃电器电子产品产生量快速上升。1998年，欧盟废弃电器电子产品数量高达600万吨，占城市固体废弃物的4%，其增长速度是其他城市固体废弃物增速的3倍数据来源：European Commission.WEEE and RoHS frequently asked questions [EB/OL]..。不断增长的废弃电器电子产品不仅对环境造成了较为严重的危害，危及人类健康，而且还是对资源的极大浪费。

（一）指令出台背景

上世纪90年代，废弃电器电子产品成为欧盟普遍关注的问题之一。为解决这一问题，一些国家出台了相关法律。例如，德国于1991年7月颁布了《电子废弃物法规》，1992年又起草了《关于防止电子电器产品废弃物产生和再利用法草案》;奥地利在1994年3月起草了《电子电气废弃物法草案》;1998年比利时一些地区制定了有关白色家电和褐色家电的法规，规定了金属及塑料的回收目标;荷兰则于1998年4月正式颁布了《白色和棕色家电处理法》，成为欧洲首个对电器电子废弃物进行立法的国家。上述法律的起草或实施，对欧盟WEEE指令的出台产生了很大影响。由于这些国家各自制定的废弃物标准在原则和政策上的差异，不利于统一市场建设，并对欧盟内部的贸易机制产生桎梏，欧盟委员会认为有必要建立一个统一的制度法规，从源头上避免有害废弃物的产生，规范废弃电器电子产品分类、回收及处理，以尽量减少这些废弃物对生态环境的影响。

2003年2月，欧盟颁布了由欧洲议会和欧盟部长理事会共同批准的两项环保指令，即《关于在电子电器设备中禁止使用某些有害物质指令》（Restriction of Hazardous Substances，即ROHS指令）和《废弃电子电气设备指令》（Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment，即WEEE指令，以下简称旧版WEEE指令），前者旨在限制电器电子产品中某些有害物质的使用，后者则要求欧盟市场上销售的所有电器电子产品生产企业需要自行承担报废产品的回收处置责任。旧版WEEE指令于2005年8月开始实施，标志着欧盟正式在废弃电器电子产品领域实施生产者责任延伸制度。2012年，在该指令实施了近6年以后，欧盟委员会与欧洲议会达成一致，颁布了新版的WEEE指令2012/19/EU（以下简称新版WEEE指令），对原有法令做了修改完善，并于颁布当年7月正式實施。

（二）欧盟WEEE指令实施机制

根据2003年颁布的旧版WEEE指令参考资料：European Commission. Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment（2002/96 / EC）[EB/OL]. https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=CELEX：32002L0096。，该政策实施目的主要有三个：一是减少电器电子产品废弃物;二是提高报废电器电子设备的循环再利用率;三是改善电器电子产品的全生命周期的环境品质。为实现这些目标，旧版WEEE指令规定了各国具体实施时间表，如表1所示，按照规定，各国应在2005年开始实施废弃电器电子产品回收再利用的相关法规，并在2008年年底之前完成规定的回收再利用目标。

按照旧版WEEE指令第175条款，各国应遵循“污染者付费”原则，这就意味着各国在废弃电器电子领域应实施生产者责任延伸制度，让产品生产者承担电器电子产品全生命周期管理费用。在该指令要求下，生产商既可以自行或联合其他成员履行废弃产品的回收再利用责任，也可以通过采取付费的方式来通过第三方回收体系完成回收利用目标。

（三）WEEE指令回收利用目标规定

旧版WEEE指令按照大型家用电器、小型家用电器、信息和通讯设备、消费类设备和光伏太阳能板、照明设备、电动工具、玩具运动和休闲设备、医用设备、检测和控制仪器、自动售货机等10大类产品，对成员的回收目标和实施期限做出了具体规定，具体如表2所示。

2012年，欧盟颁布的新版WEEE指令，对废弃电器电子产品的种类、回收目标等内容做出了新的规定，以应对电子废弃物持续增长的挑战，具体如表3所示。需要指出的是，新版WEEE指令中总的回收利用率和再循环使用率均在老指令的基础上增加了5%。同时，考虑到要为各个成员国留下充分的准备时间，新版WEEE指令规划了一个过渡期，既2015年8月15日之前沿用旧版WEEE指令中的规定，2015年8月15日-2018年8月14日，相应分类目标值均增加5%，自2018年8月15日起，则按照新划分的6类标准来执行回收和再利用目标，以此来分阶段进行规范。

（四）成员国政策转化情况

旧版WEEE指令规定，各成员国应在指令颁布后的18个月内将指令转化为本国的法律加以执行，多数国家根据本国的现实情况履行了该指令。然而，也有少部分国家由于某些原因推迟了生产商承担WEEE管理责任的实施日期，直到2005年中旬，仍然有八个国家（爱沙尼亚、芬兰、法国、希腊、意大利、马耳他、波兰、英国）没有完成该指令的转化任务。经欧洲委员会催促，除英国和马耳他以外的其他六国均完成了转化任务，而没有完成转化任务的英国和马耳他则被欧洲委员会起诉。作为最晚实现指令转化的国家，英国制定的WEEE法规直到2007年1月1日才开始正式生效。

对于指令转化的方式，鉴于各国在之前有无电器电子产品废弃物管理法律的情况不同，他们对于转化指令的方式也有所差异。对于已经存在相关法律的成员国而言，他们主要是对国内既有法律进行适当修改，使之符合WEEE指令的相关要求。对于先前没有电器电子废弃物管理立法的国家而言，则要制定新法律，既要保证所指定的各项措施切实可行，又要向社会各界尤其是利益相关者公开征求意见，同时还要调整国内相关法律法规，以避免法律法规之间的冲突。为此，多数国家采取的方案是先制定一个框架性法律以满足转化指令，在逐渐在实施过程中制定二级法规和实施导则来对具体措施进行完善，同时也有英国这样的国家采取一步到位的方式直接制定出切实可行的电子废弃物管理法，因而其实现转化的时间也相对晚些。

（五）WEEE回收利用模式选择

从回收处理系统的模式选择来看，欧盟各成员国建立电子废弃物回收处理系统的模式主要有两种：一种是“全国性集体系统”（National Collective System），另一种是“信息交流机构系统”（Clearing House System）。前者由1-2个大的生产者责任组织（PROs）负责电器电子废弃物的回收处理工作，国内的电器电子设备生产商通过与该组织签订合同以加入该组织，向组织提供必要的回收要求和回收费用，而具体的回收处理职责，就交给PROs组织来承担，那些已经建有废弃物回收系统的国家以及国内市场规模较小的国家基本上都是采取这种模式进行运转的。而后者则是通過建立一个“信息交流机构”或全国性登记机构，来收集统计全国所有电器电子设备生产者的相关信息，决定各个生产者需承担的责任，并监督生产者的义务履行情况，这个中介机构并不直接参与废弃物的回收处理流程，而是独立于整体环节的一个监督机制，这种方式引入了竞争机制，并且对于德国、法国等大国执行起来较为容易，因而也有一些国家采取了这种模式。

二、欧盟WEEE指令实施效果

自欧盟WEEE指令发布实施以来取得了良好的效果，回收利用量达到市场投放量的41%以上，各成员国回收利用目标基本完成。

（一）回收量达市场投放量的41.55%

表4显示了2010年至2017年在欧盟市场上投放的电子电气设备（EEE）的数量以及收集和处理的废弃电子电气设备（WEEE）数量的趋势。欧盟市场上的EEE数量从2010年的790万吨下降到2013年的730万吨以下，累计下降了8.0%。然而，从这个低点开始，市场投放量强劲增长，2017年达到890万吨，增长22.3%。从2016年到2017年，产品投放量增长了6.5%，从840万吨增加到890万吨。但废弃电子电器设备回收量由2010年的324万吨增加到2017年的370万吨，累计增长14.2%。2017年回收量占市场投放量的比例达到了41.55%。

（二）欧盟各成员国回收量差异较大

图1显示了2008年和2017年按国家收集的WEEE数量，单位为每名居民千克。这一数字既显示了不同国家的回收水平，也显示了2008年至2017年取得的进展。2017年，欧盟成员国收集的WEEE总量差异很大，从罗马尼亚的每个居民2.4千克（2016年数据）到瑞典的每个居民14.1千克不等。收集量的变化反映了各国之间的EEE消费水平的差异，以及各自废物收集计划的执行情况的差异。

（三）各类废电子电气设备回收占比情况

图2显示了欧盟2017年主要EEE类别以及收集的WEEE数量。期中，大型家用电器约占200万吨，占欧盟2017年WEEE总量的52.7%;消费设备和光伏电池板约54万吨占14.6%，IT和电信设备约52.3万吨占14.1%，分别是欧盟WEEE收集的第二大和第三大类别;小家电总量近37.6万吨，占2017年欧盟WEEE总销量的10.1%。其余七类废物加在一起总计超过31.1万吨，占WEEE收集量的8.4%。

（四）欧盟各成员国45%目标基本完成

2012年8月生效的新版WEEE指令（2012/19/EU）重新修订了逐步增加的回收目标，分别于2016年和2019年生效。从基准年2016年起，年度回收目标为回收量与前三年EEE市场投放的平均重量之比。2016年（根据2018年报告）的征收目标定为45%，2019年（根据2021年报告）的征收目标定为65%。根据图3数据显示，15个欧盟成员国（爱沙尼亚、克罗地亚、保加利亚、奥地利、匈牙利、爱尔兰、葡萄牙、捷克、卢森堡、拉脱维亚、比利时、西班牙、荷兰、波兰和德国）在2017年超过了45%的WEEE回收目标，而丹麦和斯洛伐克（均为44.9）以及法国和芬兰（均为44.7）则非常接近。三个成员国已经在2017年实现了WEEE 65%的新目标，这三个国家是爱沙尼亚（81.9%）、克罗地亚（81.6%）和保加利亚（79.4%）。保加利亚的WEEE收缴率在2017年仍然很高，尽管较前几年的高收缴率有所下降（2015年为106%，2016年为97%），这些高回收率是通过提供代金券或现金费用作为激励通过WEEE组织的回收活动实现的。奥地利（62.4%）和匈牙利（60.6%）也接近于在2017年实现未来65%的目标。

三、对我国生产者责任延伸制度的启示

2016年，国务院印发《生产者责任延伸制度推行方案》，提出要将生产者责任延伸制度实施范围，由目前的电器电子产品扩大到汽车、铅蓄电池、复合包装等四类产品，并采取基金制度、目标管理制度等多种制度安排。我国应借鉴欧盟WEEE指令的成熟经验做法，选择铅蓄电池、复合包装等产品探索建立适合我国国情的目标管理制度体系。

（一）选择铅蓄电池复合包装等品种实施

目标管理制度是一种结果导向型的废弃物管理制度，其运行机制主要是政府确定生产者（进口商）回收处理目标，并对目标完成情况进行考核，对生产者（进口商）如何实现这一回收处理目标并不进行规定。因此，考虑的目标完成情况考核的可操作性，应率先选择产业集中度高、社会反映强烈的品种实施。目前，我国铅蓄电池行业前十名企业在行业中的占比超过90%，饮料纸基复合包装物产能更是集中在利乐、康美等龙头企业，行业集中度高。因此我国应选择铅酸蓄电池和饮料纸基复合包装率先推行目标管理制度，确定生产企业年度回收目标，并对企业回收利用目标完成情况进行考核，倒逼企业加强生态设计，参与废弃产品回收利用，减少由上述废弃物引发的环境污染问题。

（二）鼓励采取市场化方式完成回收目标

目前，在我国市场自发形成了铅酸蓄电池回收利用体系，市场积极性较高。行业管理的重点是规范铅蓄电池回收利用行为，引导现行回收体系与铅蓄电池生产企业有效衔接，避免非法回收拆解行为发生。因此，在模式选择上，应借鉴欧盟经验建立“信息交流系统”，依托生态环境部固废管理中心，建立覆盖全国和主要生产企业的信息管理系统，来收集和统计全国所有铅蓄电池生产者的相关信息，决定各个生产者需承担的回收利用责任，并监督废旧铅蓄电池流向和生产者义务履行情况。在饮料纸基复合包装领域，由于再利用企业较少，应借鉴欧盟建立“全国性集体系统”，依托现有回收利用企业，鼓励生产企业与其合作，成立饮料纸基复合包装生产者责任组织，生产者通过加入该组织并向其缴纳一定的回收处理费，支持生产者责任组织完成回收利用目标，并接受政府监督和考核。

（三）加快制定出台专门管理办法或法规

欧盟WEEE指令中对各成员国实现指令转化为国内法规提出了明确要求，对阶段性回收目标做了具体规定，表明目标管理制度的实施需要法律法规的保障，这是目标管理制度得以有效运行的重要基础。我国在探索实施目标管理制度时，应首先加强专门法规的制定，研究出台《铅酸蓄电池生产者责任延伸制度实施管理规定》《纸基复合包装物生产者责任延伸制度实施管理规定》等专门法规，明确产品生产者阶段性回收利用目标，对目标的制定调整、考核监督做出细致规定，细化各市场主体的责任、义务和违规处罚措施，规范市场秩序，使得制度运行有法可依，增强制度实施的强制力和约束力，为建立适合我国国情的目标管理制度奠定良好的法规基础。

（四）鼓励实践中综合运用多种制度安排

欧盟WEEE指令要求下，生产商既可以自行或联合其他成员履行废弃产品的回收和再利用责任，也可以通过采取付费的方式来通过第三方回收体系完成回收利用目标。我国在实施目标管理制度时，也可以借鉴欧盟做法。在规定生产者回收利用目标的同时，鼓励企业按照市场化原则，灵活采取押金制度或基金制度辅助目标的完成。如在铅酸蓄电池回收过程中，实施押金制，提高生产企业逆向回收能力;在饮料纸基复合包装回收过程中，通过成立市场化的生产者责任联盟，生產企业向生产者责任联盟缴纳回收处理基金，由联盟负责资金的使用和支付，支持饮料纸基复合包装回收利用行为。通过这种灵活的综合制度安排，促进目标回收制度的实施。

参考文献：

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〔本文系科技部“固废资源化专项”课题“产品全生命周期识别溯源体系及绩效评价技术”（课题编号：2018YFC1902705）阶段性研究成果〕

（张德元，国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所）