构建儿童友好型社会的思考

◎彭福伟

党的十八大以来，习近平总书记对儿童工作作出一系列重要指示批示，为新时代儿童福利工作指明了前进方向、提供了根本遵循。党的十九届五中全会提出，保障妇女儿童合法权益。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。儿童工作要深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持以人民为中心，坚持高质量发展，进一步提升儿童优先发展战略定位，发展适度普惠的儿童福利体系，推动建设儿童友好型社会。

意义

1.从人口规模来看

我国是一个儿童大国，据测算，目前我国少年儿童约有2.7亿人，约占总人口的1/5，儿童人口数量位居世界第二。儿童的安全、健康、教育、救助和成长等是人民群众对美好生活向往的重要组成部分。因此，儿童发展应当成为公共政策关注的重点领域。

2.从个体成长来看

儿童时期是人生发展的关键时期。哈佛大学儿童发展中心的研究显示，在生命最初的几年里，儿童的大脑以惊人的速度发育，每秒能够建立超过100万个神经元连接，这是此后任一阶段都无法再现的速度。可见，这一时期是儿童身心发育、认知发展的关键阶段，提供必要的生存、发展、受保护和参与的机会和条件，将为儿童一生的发展打下坚实基础。

3.从国家发展来看

积极的儿童福利政策能够有效降低贫困，促进经济与社会的长期发展。对我国而言，2020年出生的婴儿，到2035年，将逐步进入青春期阶段，到2050年，将进入而立之年，成为社会主义现代化建设的重要生力军，更是中华民族伟大复兴所依托的高质量人力资本。因此，一个国家的儿童关爱保护水平体现了国家的文明程度和发展水平。“十四五”时期，要从国家发展和人民幸福的高度，把儿童发展置于经济社会发展全局统筹考虑，系统推进。

儿童工作面临的形势

“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。研究“十四五”时期，儿童工作干什么、怎么干，就一定要把儿童发展放在大的时代背景下去考察。总的来看，“十四五”时期儿童工作面临的形势可以概括为“四减四增”：

1.经济潜在增长率降低，民生保障支出压力增大

“十四五”时期，支撑我国经济长期高速增长的传统动能减弱，由高速增长阶段转向高质量发展阶段。全球范围暴发的新冠肺炎疫情加剧了百年未有之大变局的演变，经济全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期。未来五年，我国经济发展内外部环境日趋复杂，经济潜在增长率面临下行压力，财政收入增长放缓，基本民生保障支出压力增大。同时，平等享有基本公共服务是公民的基本权利，提供基本公共服务是政府义不容辞的重要职责，是保障社会公平正义的基石，是实现共同富裕的必然要求。因此，“十四五”时期，民生保障面临较多的困难，但是儿童关爱保护依然是政府需要持续投入、持续关注的领域。

2.儿童人口规模减小，关爱保护质量要求增加

自1982年以来，我国儿童人口规模和占总人口比重不断下降。预计“十四五”时期，儿童人口规模下降的趋势不会发生改变。但是，孤儿弃婴、流浪儿童、事实无人抚养儿童等人群仍然需要国家为其提供最基本的保障和救助，困境儿童、农村留守儿童需要更加精准的关爱保护。传统的儿童福利院也面临新的转型，不仅是要为住院儿童提供安置、养护和治疗等基本服务，还将承担儿童教育、康复，以及残疾儿童家庭支持和培训等社会化职能。

3.补缺型需求减少，普惠性需求增加

当前，我国儿童福利事业的发展，由以养育弃婴为主的救济型阶段，逐步发展到以孤儿收养为主的补缺型阶段。“十四五”时期，随着我国综合国力不断提升，居民收入不断提高，公共服务体系不断健全，家庭监护主体责任不断强化，困境儿童、农村留守儿童的数量将从源头上不断减少。可以预见，传统补缺型政策在“十四五”时期的空间将进一步缩小。但与此同时，随着现代家庭结构变化，新生代父母普遍重视子女培养，儿童教育、健康、文化娱乐和素质能力养成等服务需求持续增长，儿童发展政策将进一步从“补缺”向“适度普惠”转型。

4.农村保障压力减小，城市保障压力提升

一方面，乡村生产生活和公共服务大幅改善，就地、就近的创业和务工人口增多，农村家庭发展能力增强，农村留守儿童监护问题趋于缓解。另一方面，城镇化仍然处于比较快速的发展阶段，并呈现由速度型向质量型转换特征，人口进城的大趋势仍然没有改变。这意味着大量农业转移人口转为城镇户籍，随迁儿童增加，客观上会增加城市困境儿童、残疾儿童等儿童保护的对象。人口在城市间迁移持续深化，留守儿童问题从农村向城市蔓延，也给城市儿童福利和保护工作提出了新的要求。新市民家庭特别是儿童如何更加顺畅地融入社区也将成为迫切需要关注的问题。

面临的问题

改革开放以来，我国儿童福利与保护制度体系完成了从兜底保障向分类保障、从补缺向适度普惠、从物质保障向“物质保障+服务保障”的转型升级，儿童福利、儿童保护、儿童健康和儿童教育四个方面均进展显著。但是，面对新形势、新要求和新任务，儿童发展还面临一些突出问题亟需破解。

1.管理职能分散化、碎片化影响儿童发展政策形成整体合力

儿童管理涉及多个部门，职能交叉。民政部门负责留守儿童关爱、困境儿童救助，教育部门负责儿童教育，健康部门负责儿童卫生保健，全国妇联、共青团和残联等又分别负责不同的儿童福利事项，管理职能较为分散。儿童政策主要也是从教育、健康、社会福利以及未成年人保护等方面分别规定儿童权利，散落在各个行业领域，协调联动难度大，保障对象、实施主体、资金来源和标准水平等缺少系统性规范，内容呈现碎片化，政策实施缺乏统一集中性。

2.面向儿童发展的高质量公共服务供给体系不健全不完善

育幼服务供给不足。据测算，目前我国3岁以下婴幼儿有5000万人左右，以30%的入托率目标测算，托位缺口约为1300万个；截至2018年底，全国仍有接近1/5适龄儿童未能入园。部分集中连片特困地区毛入园率仅为50%左右。医疗服务发展滞后，儿童医院占比低，床位、医务人员短缺，截至2018年，我国共有儿童医院129家，占专科医院总数1.63%，儿科床位数占医院总床位的5.32%，与占出院总人数8.52%的儿科年出院人数比例不相协调，儿童医院医师日均担负诊疗13.1人次，远高于综合医院7.1人次水平。家政服务质量不高，2018年母婴护理已成为家政服务业市场份额最大业态，占比达31.4%，但同时存在规模化程度低、服务人员资质认定不健全等问题，全国规模以上家政服务企业只占家政服务企业总数的22%，员工制企业仅占不到3%，稳定工作时间超过1年以上的雇员不足20%，“毒保姆”虐童等事件时有发生。

3.儿童发展政策体系仍处于补缺型阶段

从关爱农村留守儿童的政策实践看，目前主要局限在物质补缺层面，忽视心理辅导与行为矫治较为普遍。农村留守儿童首次触网年龄在10岁以下的比例高达91.8%，无人陪伴极易导致网络游戏沉溺上瘾。相对而言，城市流动儿童受户籍限制，流入地政府限于财力、人力等条件，只能在优先满足户籍儿童需要前提下，为流动儿童提供相对低水平的公共服务。此外，现代城市一定程度挤压了儿童身心成长空间。城市建设中，多数城市街区、道路和社区建设未充分考虑儿童活动空间需求，配套设施不尽完善。高密度的城市建筑空间布局忽视了儿童天性发展需求，减少了儿童与自然接触的机会，大中小各类城市普遍缺乏寓教于乐的儿童活动公共设施。人工化、模式化的城市儿童成长环境，不同程度阻碍了儿童的自然认知、肢体发展。

对策建议

“十四五”时期，儿童工作要深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持以人民为中心，坚持高质量发展，进一步提升儿童优先发展战略定位，发展适度普惠的儿童福利体系，推动建设儿童友好型社会。

1.提高儿童优先发展的战略定位

建议将儿童优先发展纳入国家战略体系，在制定经济社会发展规划中优先考虑，在财政资金投入上优先保障，在公共资源配置上优先满足儿童权利、福利和发展需求。对接脱贫攻坚、乡村振兴、科教兴国、健康中国和创新驱动等国家战略，推动儿童优先发展融入所有政策，在完善法律、制定政策、编制规划和部署工作各个环节落实儿童优先发展要求。

2.构建儿童优先发展综合政策体系

建议建立综合部门牵头统筹相关部门按职责参与的儿童政策协调机制，进一步强化儿童政策的综合性、整体性，在政策统筹、资金投入和项目实施等方面形成对儿童发展优先支持的合力。系统梳理儿童发展存在的发展不平衡不充分问题，以实现儿童美好生活、开创儿童美好未来为目标，研究制定关于推进儿童优先发展的普惠性政策。同时，健全儿童优先发展统计评价指标体系。

3.完善儿童优先发展公共服务体系

结合推进公共服务补短板、强弱项、提质量，在托育、教育、医疗、文化和体育等方面更加关注儿童群体特殊性，体现儿童发展需求，促进公共资源向儿童倾斜，提升服务质量水平。健全困境儿童、病残儿童、留守儿童与流动儿童优先享有公共服务制度，适度提高相关服务和保障标准。探索建立针对特殊儿童群体、特定儿童疾病的医药费豁免制度，有针对性地免除医保支付目录、支付限额和用药量等限制性条款。

4.加强儿童友好城市和社区建设

结合推进新型城镇化，选择一批基础较好、改革意愿强的城市，试点建设儿童友好城市，加强儿童友好社区建设，努力使城市规划建设适应儿童成长发展需要，提升儿童社区生活成长环境。分类制定建设指引，合理改造公园、学校、医院、街区、广场、道路、绿地和儿童中心，为儿童娱乐活动、交通出行及自然教育提供更多安全和绿色的室内外公共空间。调动社会资源积极参与，推动优质托育、学前教育、家政服务和体育健身资源进社区。开展“一带一路”沿线国家和地区儿童友好城市交流，以儿童友好促进民心相通。