境外非政府组织管理

王成凤

一、NGO概述

非政府组织起源于国外，简称为 NGO。NGO通常指通过非政府的形式开展公益事业的民间组织，是与政府和市场有所区别的一种特别机构。非政府组织一词最早出现于1945年签订的联合国宪章中，定义为：在国际级别、国家或地方上组织起来的志愿性的、非营利性的公民组织。《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》中对境外非政府组织定义为：在境外合法成立的社会团体、基金会、智库机构等非政府、非盈利的社会组织。

NGO具有非营利性、非政府性、合法性、自治性、志愿性、组织性、非政治性等特點。其种类大体包括基金会：是以公益事业为目的，通过自然人、法人或者其他组织捐赠的财产开展活动的非营利组织，其资金来源主要是接受大额捐赠和从社会公开募集资金，其运行时间较长，规模较大，管理较严格，章程较规范;社会团体：是在境外根据一定法律或者规章合法成立的，成员在自愿的基础下自发组成团队，为实现团队成员的意愿，依据章程开展一系列活动的非营利性组织，有主题突出、目的明确的特征;社会服务机构：是指在境外合法成立的非营利、非政府的研究中心、咨询中心，主要内容是提供教育培训、咨询服务、调查服务。

二、我国境外NGO的发展状况

从不同的历史时期来看，我国境外NGO的发展：（1）新中国成立前，我国境外NGO开展活动比较随意。当时在我国社会环境动荡，境外NGO的活动取得一定社会效益，但也存在境外NGO帮助帝国主义和封建主义集团从事损害我国利益的活动。（2）到70年代末期，囿于我国所处的国际与国内环境，在华境外NGO的发展几乎为零。（3）到90年代中期，我国实施对外开放的基本国策后，大量境外NGO开始来华并开设办事处进行活动。福特基金会是改革开放后第一批来华的国际非政府组织，此后，大批量各领域的境外非政府组织包括洛克菲勒基金会、世界野生动物基金会、英国救助儿童会、绿色和平组织等先后来华开展活动。（4）至今，我国于1995年在北京举行的世界妇女大会体现了中国政府对境外NGO的高度认可，加速推动境外NGO来华开展活动。

从我国不断加深法治化监管来看：（1）初始阶段：邀请和鼓励境外 NGO 来华活动，为境外 NGO 的进入和开展项目提供便利条件，营造自由宽松的服务环境。1980年颁布了《国务院关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》，进一步拉动经济发展;1987年国务院签署《关于同国际非政府组织开展经济技术合作若干问题的请示》，正式明确中国国际经济技术交流中心为协调机构，并设立专门部门负责各种具体事项;（2）尝试监管境外 NGO 阶段：从 20 世纪 80 年代末到 2017 年，国际局势动荡，政治情况复杂，为维护我国国家安全和社会稳定，政府开始思考如何加强监管境外 NGO 在华活动：1989年制定了《外国商会管理暂行规定》;2004年颁布了《基金会管理条例》和发布了《外国专家来华工作许可办理规定》;2013 年发布了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》;（3）法治监管境外 NGO 阶段：：2017年1月1日《境外 NGO 境内活动管理法》正式颁布实施，我国进入境外 NGO 法治监管阶段。

三、在华境外 NGO 与我国政府合作模式

在华境外NGO与我国政府合作模式有：（1）政府支持模式：指的是政府和在华境外非政府组织结成密切的合作关系，政府给与其强有力的支持，在政策上给予优惠，在人、财、物上给予支持，这些组织通过机构设置等多元化的合作手段，在不同领域中积极配合政府工作，能够有效的贯彻政府的目的和策略，积极的参与到公共事务的处理当中，完成公共服务任务的转移和承接，从而形成良好的竞合关系。（2）政府购买模式：通过外包的方式，将本来属于政府职能的公共服务通过市场经济的方式进行让渡，把民营部门或者非政府组织引入到公共服务部门当中，这也是欧美等发达国家在公共服务中的一个创新举措。（3）政府委托授权：是政府将自己所具有的某一项职能以委托的方式，或者是以授权的方式转移给NGO行使。

四、境外 NGO 与中国地方政府互动的启示

境外非政府组织管理不是一成不变的，是一个动态管理的过程，要与每个时期、每个国家的国情相适应。纵观我国对境外非政府组织管理制度的变迁，在不同时期、不同历史环境下，管理制度有其合理性。对待境外NGO，不是一味开放或者一味抵制，应当是与一国的基本国情、综合国力、公民素质相适应的，落后的管理制度会制约社会的发展、文明的进步，而超前的、与国情不相符的管理制度也可能引发社会动荡、甚至危害国家安全。管理境外非政府组织需要理念的创新和制度的创新，不能够简单的照抄、复制外国。中国政府在管理境外非政府组织的过程中不断摸索。当前，还存在法律制度不健全、管理制度不合理、监管虚化等问题，仍需不断改进和创新。在此过程中，境外NGO也不仅是被动的接受者，其在一定程度上也推动我国境外NGO的发展。

管理境外非政府组织的首要前提在于法治;对境外非政府组织的管理方式不能“一刀切”;整合政府资源，加强社会监督加强对境外非政府组织的监管;对境外非政府组织加强管理之外还要加强沟通合作。在维护国家安全方面：我们应更注重境外非政府组织在华活动管理法律体系建设;注重对境外非政府组织的归口管理与依法监管;注重对境外非政府组织活动的登记备案与审查监管;注重对本土民间组织的扶持与发展。

这样才能更好地发展我国的境外非政府组织，约束他们的活动使其行为合法合规，利用他们的资金和经验等优势帮我们解决一些公共问题。同时，也是为境外非政府组织的合法性和其他资源获得的合法性提供有效保障。