雅安模式：社会组织参与社区治理的路径探析

■杨华蓉 李 贞/四川农业大学法学院

一、国内社会组织参与社区治理的模式

(一)“三社联动”模式

十九大报告指出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，这成为社区建设和治理工作的重点。并强调在“一核多元”体系下引导基层协同治理和多元共治，优化基层社会治理架构。“三社联动”的基层社会治理模式，旨在通过社区、社会组织和社会工作者的有机结合，激活社区内生资源与社区内生活力，优化社区治理结构，提升社区自身造血能力，加强社区治理体系建设。“三社联动”是极具中国特色的社区治理模式，这一社区治理创新是我国社区工作者根据实际逐步探索出来的，旨在结束社区、社会组织、社会工作者分而不合、联而不动的条块分割状态。[1]“三社联动”作为我国社区治理与服务创新的供给侧路径优化,是实现基层治理从“行政化”迈向“社会化”、破除基层治理“内卷化”现象的重要举措。[2]

基层是实践“三社联动”的主要场域，决定了其基本特点。一是基础性。社区是国家治理的微观基础，是最小单位，同时也是培育社会组织和培养社工人才的基点，是推动社区居民自治的主要场域。二是治理主体多元化。通过社区、社会组织和社会工作专业人才的紧密合作，推动基层治理从“行政化”迈向“社会化”。[3]“三社联动”的每一“社”都有自己独特的作用和定位，通过“三社”的“联动”带动每一“社”的发展完善，从而实现社区治理的主体的多元化。三是地域性。每个社区都有其基本的地域差异，社区情况，社区居民的问题和基本需求不一致，因此，“三社联动”在运作过程中，要注重差异化发展模式，以本社区实际情况为实践原则。

(二)“公益创投”模式

“公益创投”模式起源于西方国家，所谓公益创投，系指为了公共利益而对公益组织提供资金支持的社会融资工具及其方式。公益创投源于西方的公益投资(Venture Philanthropy)，以社会企业、第三部门以及其他资本途径的运作，

来提升社会公益的资本回报率。[4]当前我国的“公益创投”主要是政社合作模式，是由有关部门推动的，还没有出现发达国家中由企业、机构投资者、基金会和个人等所形成的多元投资主体结构。而政社合作模式主要包括有关部门购买服务模式、政社协作治理模式、政社合作治理模式等。

“公益创投”的特点主要体现在政府与社会组织两方面。第一，政府支持公益性社会组织以及有公益性的活动优先。在具体的实践活动中，符合政府预期的社会组织会优先获得优先权。由于政府对公益组织的认知影响着政社之间的合作关系，越是亲近政府的公益组织越是容易占据有利地位。第二，以项目制为基础。政府以项目“发包”的形式，吸引社会组织积极参与，激发社会组织的参与热情，实现各类资源公平分配。作为“发包”方的行政机构也会设立项目督察组对项目进行分期督查与跟踪，保证项目的有效的实施。第三，政府购买服务模式较为普遍。政府对公益创投的“输血”发挥着重要的“牵头人”作用，并且对备受市场关注的政府购买服务模式做出新的尝试，目前被我国很多地方政府所采用。

(三)“党建引领”社区治理模式

在打造共建共治共享的社会治理格局中,党建引领具有不可或缺的地位和作用，党建引领是政治性要求，又是优化社会治理的组织性要求和实现机制。在这一背景下,上海等地出现了以“党建引领”为核心的社区治理经验,通过强化政党组织的能力和作用,调动和整合各类主体和资源参与社区治理。在这一经验中,政党层面形成了网格化、区域化、枢纽化的党建体系,政府层面形成了网格、平台的治理体系,居委会层面形成了以社区协商为中心的自治共治体系,这三个维度共同构成了“党建引领”社区治理的上海经验。在实际工作中落实社区治理的多元共治，党组织以党建工作为引领进行了不同方式的创新和探索以推进社区治理。其中“党建引领”作为社区治理体系的轴心,主要有两种方式：一是以党组织体系为依托，通过党建工作体系吸纳多元主体参与； 二是构建一个法定的社会参与协商平台，党组织通过这一协商平台发挥作用。因此，推动社区治理共同体的建设,必须坚持和完善党对社区治理工作的全面领导,发挥党组织的政治引领、组织引领、能力引领、机制引领作用。

二、雅安市社会组织发展情况

“4·20”芦山地震是继“5·12”汶川地震后，在四川地区发生的又一次强烈地震，不仅给灾区民众带来了巨大的经济损失，也对民众的生理、心理、文化等方面产生了深远影响。一般来说，灾难救援可分为紧急救援、过渡安置、恢复重建三个阶段。灾后重建包括住房重建、生计重建、民众心理、文化、社会等。因此需要提供更加专业化、多元化的社会服务。在灾后重建的特殊时期，社会组织由于自身的专业性、灵活性等优势，能够满足这类群体的多样化需求。

地震发生后，大批社会组织赶赴灾区，开展抢险救援、心理辅导、医疗卫生、维护社会秩序等志愿服务，大量社会组织如雨后春笋般涌现，雅安市社会组织的数量快速增长。雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心成立(现更名为群团服务中心)，探索群团部门与社会力量“跨界”合作，统筹协调社会力量依法有序、有效参与抗震救灾和灾后重建，在紧急救援和过渡安置阶段结束后的灾后重建过 程中，相比于政府的宏观统筹，社会组织从微观行动上，在满足灾后特殊群体的社会服务需求方面发挥了重要作用。从此以后，大量社会组织在雅安得到可持续发展并发挥了极大作用。

三、雅安模式的运作机制

雅安市社会组织的产生和发展有其独特的历史渊源，动力来自于突然的自然灾害，大量的社会组织和志愿者涌入雅安，出于管理和资源调度的需要，在省政府和市政府的共同助力下，雅安市社会组织大量涌现。当灾害过渡后，如何保持社会组织活力，并将其嵌入基层治理的常态化机制，雅安有一套独有的“雅安模式”，即以群团组织参与灾区社会管理服务，笔者将对雅安模式进行详细阐释和可操作化定义。

(一)政府牵头构建社会组织网络

雅安孵化社会组织的前期主要目标是吸收与整合社会资本参与救灾，而后衍变为培育社会组织、政府公共服务项目平台等多重功能，特殊的产生背景造就了其偏重于行政命令式的组织方式。在雅安市群团组织社会服务中心的推动下，雅安市委、市政府出台了《中共雅安市委关于加强和改进党的群团工作的实施意见》和《雅安市培育发展社会组织十条措施》等政策，大力支持社会组织成立和发展。截至2018年上半年，公益慈善类、城乡社区服务类社会组织从地震之初的寥寥几家，发展到140余家，服务内容涵盖弱势群体关怀、社区发展、灾害管理、生计发展、青少年服务、健康扶助、咨询评估等7类，形成了多层次全面的社会组织构成。

(二)利用枢纽型组织打造领导部门与社会共享的跨界服务平台

推动社会管理服务从点到面、从应急到常态的拓展，客观上就需要有一个协同各类主体的链接性服务机构。雅安市群团社会组织服务中心(以下简称群团)是由市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联、市侨联六家群团组织共同在雅安发起的全国首例群团式社会组织，是雅安市社会组织发展以及推动社会组织参与基层治理最具特色的平台和模式，以党政领导、群团实施、社会协同、公众参与、法治保障为运行机制，发挥政府主导下的社会组织(GONGO)的作用。群团在我国是社会治理基本格局中社会协同不可或缺的重要力量，笔者将其归纳为实现以下三个职能：

(1)扩宽沟通渠道：搭建群团部门、企业、社会组织和志愿者沟通平台，建立健全服务社会组织和志愿者的规章制度，群团内设服务咨询台，每天有工作人员专门负责接待各种社会组织和志愿者；定期召开信息分享会，及时召集相关社会组织进行活动分享、信息共享；是设立网络信息共享平台，通过QQ 群、微信群、微博、公众号等各种媒体，广泛发布和传播中心最新的工作动态和项目需求信息；广泛调动资源，通过协调雅安民政、发改、教育、卫生、公安等相关职能部门，保证每个部门都有工作人员入住中心办公，从而为社会组织和志愿者的注册登记、资金管理、项目对接、项目落地等事项提供全面的服务。

(2)促进培育孵化：主要从两方面实现，一是孵化社会组织，二是孵化专业人才。通过制定社会组织长期发展的规划和政策，邀请专业社会组织到雅安开展工作，聘请专业社会组织人才提供先进经验，制定社会组织等级评定标准，引导本地草根社会组织发展的同时注重社会组织的品牌化建设；利用市内高校资源，促进人才转化，如群团内的绿风社会组织以及同耕社会组织的负责人均为四川农业大学学生，此外，在项目开展过程中培育志愿者。

(3)实现项目对接：收集民众需求并建立社会服务项目需求库，定期发布社会服务需求项目，通过招投标的方式，实现项目与需求的有效对接，并于后期开展项目绩效评估，提升项目工作成效。根据2013年群团简报显示，群团累计有效对接项目1263个，合计约135亿元。

四、雅安模式的运作优势

从本质上讲，雅安的这种政府扶持建立的支持型社会组织属于行政吸纳式协同治理，它是政府以一种新的方式主导和梳理社会的表现。群团作为跨界服务和传导平台，有效连接和融合了各方的信息、需求和资源，进而有助于实现社会组织参与基层治理，发展和深化群团组织的作用是实现政府实现基层治理职能转型的必然趋势。

雅安群团组织参与社会治理的实践中政府要为公民负责，要积极应对危机事件，更加关注公共利益和民主价值，它汲取了公共行政理论的合理内容，摈弃了新公共管理理论中最核心的企业家政府理论的缺陷，把公民的利益至上才是一个合格的政府，使得公共服务行政能够有效的服务于公共利益和公共协商对话，是现代管理实践的需要，也是现代公共社会管理理论的必然选择。

五、结语

“三社互动”和“公益创投”“党建引领”是当下社会组织参与社区治理的主要模式，并在运作过程中产生了巨大的效益,但在实施过程政府与其他治理主体还缺乏有效信息交换平台。“雅安模式”旨在建设枢纽型服务体系，促进群团组织参与社会协同治理创新、实现自身职能转型和重构，达成有效的社会协同治理，可为其他模式提供一定经验借鉴价值。