从土地利用规划角度浅谈国土空间规划体系建设

解月

摘 要： 近年来，我国的国土空间规划工作有了很大进展，国土空间规划要求实现土地资源的利用最大化，所以要基于土地利用规划角度，研究当前的国土空间规划体系问题。本文通过对该方法的使用，分析当前存在问题的原因，并在此基础上提出针对这些问题的解决方法，让土地利用规划水平得到有效提升。

关键词： 土地利用规划;土地资源;国土空间规划体系

【中图分类号】F301     【文献标识码】A     【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.37.015

引言：为了全面落实土地用途管制，加强土地利用总体规划统筹引导和刚性约束作用，土地利用总体规划数据已在部分省份电子政务、国土资源“一张图”中得到应用。在用地审批过程中，规划数据是对项目合规性进行决策和分析的重要依据，因此其数据现势性将直接影响决策的准确性。

1 国土空间规划的概念

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

2 基于土地利用规划角度的国土空间规划体系问题

2.1 定位的冲突

2018年11月，国务院发布《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，该文件重点指出了国家规划体系的总体结构，国家发展规划居于规划体系正中最上位，国家级专项规划、区域规划、空间规划，均须依据国家发展规划编制。由此可见，发展规划依旧处在我国规划体系的最上层，国土空间规划仅处于专题规划的地位。这一定位，减弱了国土空间规划的权威性和约束力，也与机构改革决定中提出的“科学设定宏观管理部门职责和权限，强化制定展战略、统一规划体系的职能”稍显偏差。

2.2 土地规划信息不足，更新缓慢，规范力度不够

我国在对土地使用情况的信息上，呈现出更新缓慢与信息滞后的特点，第二次全国土地调查是2009年，第三次全國土地调查是2019年，间隔了十年，而这十年是经济高速发展时期，全国的城乡建设情况发生了巨大变化，对于土地的使用情况掌握不及时，导致许多土地信息滞后，不能反映最新的土地使用情况，而且每次对土地使用信息的调查和更新都需要耗费大量的人力、物力和时间，工程量大，过程烦琐，这一特点也导致了我国对于土地规划的规范、管理不够。

2.3 学科体系建设落后于社会经济发展需要

当今社会经济高速发展，社会已经无法满足于我国现有的国土空间规划理念与方法体系，也并没有适应时代要求、与生态文明建设和高质量发展等观念相结合的支撑体系出现。空间规划体系开始向“以人为本”与“生态文明”转变，然而，在现有的空间规划学科体系建设中，这两个理念并没有得到整合和落实，这使得规划编制与实施遭遇科学性和权威性的质疑。

2.4 在规划上导致资源浪费

目前，我国的国土规划工作者们，对于国土空间的规划认识还不够全面，在规划过程中的考虑也就存在不周全的地方，比如对生态环境考虑不到位，未将其完全纳入国土规划的考虑范围内，因此会导致国土规划不协调。由于我国的国土空间规划体系还不够成熟，就会使我们在规划建设过程中，可能会出现重复或者脱节的规划，而按照这种规划进行建设，则会造成有的地方建造过后又进行二次改造，而有的地方则是一次都没有建设过，这将使资源严重浪费，是不利于我国国土空间规划持续健康发展。

3 基于土地利用规划视角的国土空间规划体系建设方法

3.1 加强与国民经济与社会发展规划的协调

从规划的性质和定位来看，国土空间规划和国民经济与社会发展规划在本质上是有区别的。国民经济与社会发展规划是针对宏观政策和经济发展的一个中短期规划，是对国家战略的一个短期落实;而国土空间规划是强调空间有序发展和用途管控的一个中长期空间发展和管理战略。二者应该是一个并列关系，而不是从属关系 ;应以衔接为主，而非服从为主。特别是市县层面，二者的关系应当由党委政府来加强协调，才能实现“一张蓝图”干到底的改革目标。

3.2 建立城市规划与土地规划共用的信息平台

原城市规划信息为了便于与建筑管理衔接，多使用CAD矢量信息平台;而土地利用规划基于大地信息管理，多基于GIS数据平台。两个信息平台虽然有数据转换接口，但由于数据库方式不同，坐标系和信息录入的标准不同，无法实现海量数据的精准对接、便利管理和实时查阅。国土空间规划体系已提出建立统一的信息平台建设的要求，应进一步利用5G技术和互联网平台，构建既安全保密又便捷实用、兼顾城市规划和土地规划的信息平台，提升国土空间规划管理效率。

3.3 深入推进技术、法规、学科建设融合

一是要加快制定完备的国土空间规划法律法规体系，理清当前过渡时期的法律衔接和立废改释工作。尽快确定国土空间规划作为上位规划的法律地位，才能更好地保证专项规划和区域规划的有效落实。二是要建立完善的空间规划编制与实施规则。“多规合一”难就难在合字。三是要逐步加强国土空间规划的学科建设和理论体系发展。虽然空间规划起源于欧洲，但我国目前在实践过程中也积累了大量的改革和实证材料。机构改革背景下，更多地应关注如何融合和构建各类规划的理论和思维，来实现国土空间优化重组的总目标。

3.4 增加以环境生态为导向的规划分析方法

在国土空间规划的过程中，一定不能全国各地都套用一个方法，应当具体地区具体分析，即强化环境导向的分析方法，让国土空间规划不仅体系完整，而且内容全面。例如，我国南北方地区的环境差别很大，南方沿海地区多炎热湿润，北方地区干燥寒冷，这就要求南方规划者在规划城市道路时，着重考虑道路的排水以及道路铺设材料的耐热性;而北方的规划者则应对防滑和防冻的问题更为重视。

结语：综上所述，在新时代背景下，通过提升土地资源的利用水平、完善国土空间规划内容，对促进国家经济稳定发展有着非常重要的作用。只有明确方向，正确认识问题，精准实施策略，才能保证国土空间规划具有科学性、实用性和时效性，才能符合时代发展特征。

参考文献

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