高速公路水土保持方案变更问题浅析

程盛慧 柴正礼

摘 要： 随着水土保持相关法律法规的不断完善，各级水行政主管部门加强对开发建设项目的水土保持监督检查，督促建设地点、规模发生重大变化的项目补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。高速公路项目里程长、规模大，涉及的取料场、弃渣场等临时用地多，水土保持方案变更面临诸多问题，如方案变更原因、与相关单位的沟通协调、资料收集、现场查勘等。

关键词： 高速公路;水土保持;方案变更

【中图分类号】X724     【文献标识码】A     【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.37.273

1 水土保持方案的管理要求

《水土保持法》规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，应当编制水土保持方案并报县级以上人民政府水行政主管部门审批。经批准的水土保持方案，用于指导生产建设项目采取水土流失预防和治理措施。高速公路项目通常在可行性研究阶段就会启动水土保持方案的编报工作，但往往在后续施工建设过程中会存在变更。然而，因建设单位对水土保持工作重视不够，直至项目验收阶段才会开展水土保持方案的变更工作。《水土保持法》明确规定水土保持方案经批准后，出现以下两种情况需要补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。一种情况是生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准;另一种情况是水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。

随着我国城市化进程的推进和基础设施建设的蓬勃发展，为了让生产建设项目水土保持方案的管理更好地服务于工程建设管理，2016年3月水利部办公厅印发了《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定（试行）》的通知（〔2016〕65号文）。“规定”中除了包含水土保持法中明确需要补充或者修改水土保持方案的两种情况，还增加了弃渣场发生变化的情形。

2 高速公路水土保持方案变更原因

按照《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（水利部2005年7月8日修改）第二条：凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须在项目可行性研究阶段编报水土保持方案，并根据批准的水土保持方案进行前期勘测设计工作。开发建设项目水土保持方案在主体工程可行性研究阶段进行编制，其编制的基础资料为主体工程可行性研究报告。对于高速公路项目，经批准的水土保持方案出现变更的原因主要包括以下三个方面：其一为项目建设地点、规模发生变化。高速公路项目建设里程长，沿线地质条件复杂多样，还可能涉及水源保护区、生态功能保护区、景观保护区、经济开发区、城镇规划等限制因素，往往在初步设计和施工图阶段出现线位调整（即地点变化），造成主体工程发生重大变更;但规模发生重大变更的概率较少。其二为取料（土、石）场发生变化。可行性研究阶段主体报告并未确定取料场，主要由水土保持方案编制单位根据土石方数据、1∶10000地形图初步选定，并未进行土料检测是否符合填土要求，也未获得土地所有人同意取料的口头或书面协议，因此在施工阶段取料场发生变化的概率非常大。其三为弃渣场发生变化。基本类似取料场的变化原因，但其变化可能造成的水土流失影响更严重。在笔者接触的数条高速公路项目中，不论是水土保持方案选定的取料场、弃渣场，还是施工图阶段设计单位选定的取料场、弃渣场，均与施工期间实际发生的差别很大。除了地形、土质、村民意愿等客观因素影响外，还在于施工单位的主观因素，不够重视水土保持方案，以取料、堆渣方便或为减少运距为目的而随意取土堆渣。

3 建议与对策

3.1 合理确定水土保持方案编制时间

建设单位在高速公路建设过程中应重视水土保持工作，了解水土保持相关法律、政策，勿以进度推进为第一做事准则，导致水土保持方案变更，反而事倍功半，影响工程进度。一直以来，水土保持方案编制单位按照可研方案完成报批工作，然而，高速公路建设受主观与客观因素的影响较大，尤其是线路长、跨越地形地貌复杂的项目，变更率更高，水土保持方案编制单位应当及时、充分地与建设、设计单位进行沟通，努力宣传水土保持相关法律、法规，使其提高水土保持意识。

3.2 建设单位强化事中监督、监管

项目开工前，建设单位可邀請地方水土保持部门的专家和专业人员开展现场讲座，学习水土保持知识，提高参建人员的水土流失防治意识。同时，建立水土保持目标责任制，制定详细的水土保持方案实施计划，把水土保持列为工程进度、质量考核的内容之一。还应主动配合水土保持主管部门的日常监督检查，及时向水行政主管部门上报水土保持监理、监测工作的开展情况。

3.3 现场查勘

3.3.1 主体工程查勘

高速公路项目建设里程长，且往往位于山地丘陵区，交通不便，现场查勘难度极大。若有可能，在建设单位指派专人陪同下进行现场查勘效果最好：熟人熟路，快速抵达现场;查勘期间发现的问题可以及时沟通解决;与沿线的施工单位、监理单位接洽，为后续沟通创造条件。若无人可陪同，编制单位应在现场查勘前通过网站卫星地图选定查勘线路并导入手机，在现场查勘时通过手机地图及定位，准确到达施工现场。

3.3.2 临时用地查勘

对于临时用地，重点查勘对象包括取土场和弃渣场。受线位变动、租赁补偿、乡村习俗等多方面因素影响，可研阶段水土保持方案及初步设计阶段主体设计单位设计的取土场和弃渣场在施工阶段大部分发生变动，均由施工单位在施工期间自行选定，要么自行取土或堆渣，要么委托第三方，只在实地大致圈定取土、堆渣范围或土方量，并无图纸。因此，在现场查勘时，除了需在1∶10000地形图确定实际位置，还需确定用地红线。对于位置，可通过手机卫星地图定位并结合1∶10000地形图判定，相对容易。困难之处在于确定用地红线：首先，建设期间，受地质等因素影响，工程填土量及弃渣量存在一定的变动，取土场或弃渣场并无详细设计资料、无严格的指定取土或堆渣方式，随意性较大，施工前期难以确定红线。

结语：随着水土保持相关法律法规的不断完善及高速公路项目水土保持方案变更率的逐渐提高，若想编制切实有效的方案变更报告，除了解决笔者遇到的诸如变更原因、与相关单位的沟通协调、资料收集、现场查勘等问题外，还亟需水行政主管、交通运输等部门共同制定适宜的技术规范指导水土保持工作。

参考文献

[1] 吴玉锋，周茂荣.公路工程弃渣场变更及控制措施研究[J].水土保持应用技术，2020（1）：47-48.

[2] 陈学平，李新海，魏明惠，等.我国公路建设项目取、弃土场水土保持问题与对策[J].中国水土保持，2019（3）：4-8.