跨国合作产业园区的治理机制探讨

摘 要：“一带一路”背景下中国的产业园区尝试“走出去”，跨国合作园区能否在东道国发挥集聚功能、提供平台服务等，与园区的治理方式具有紧密关系，也是目前国家战略和园区管理者迫切关注的问题。本文认为，从跨国合作园区的治理主体与治理方式看，其治理类型主要有企业治理型、混合治理型与多层治理型。然而，园区治理方式的施行面临来自主体差异性的诸多难点，需要在分析跨国合作园区现状的基础上，有针对性地化解这些难点，以提出实现园区治理的有效路径。

关键词：产业园区;跨国合作;园区治理

一、引言

“一带一路”背景下中国的产业园区尝试“走出去”，跨国合作园区能否在东道国发挥集聚功能、提供平台服务，有效创造园区产业价值，推动国民经济发展等，是目前国家战略和园区管理者迫切关注的问题。本文试图在我国产业园区治理现状层面和跨国合作背景下，探讨分析跨国合作产业园区治理类型、难点和实现路径，以期给园区管理者、政府机构提供一些政策建议，更好地推进与实现我国产业园区跨国合作的治理水平与效果。

二、跨国合作产业园区治理类型

从我国境外经贸合作区、两国共建产业园区的发展现状来看，目前我国跨国合作园区的治理方式基本上有三种类型：一是企业治理型，即由企业自主建设和管理园区;二是混合治理型，即政府主要参与园区建设，企业主要负责园区运营;三是多层治理型，即双边政府理事机构、管委会和公司共同治理。

1.企业治理型——各方成立合资股份企业

企业治理是指园区或企业双方按一定比例出资成立合资股份公司，由股份公司对合作园区的开发、招商和日常行政工作进行决策和管理，并按合同协议和股份比例进行利润分配。该治理方式采用董事会领导下的公司治理体制，以独立公司作为园区的开发者和管理者，负责园区内的基础设施开发建设、经营园区内的各项业务、管理园区内的经济活动并提供园区内企业所需要的各种服务。

为治理产业园区而成立的股份企业作为一个独立经营管理的公司，不从属于政府机构，是拥有独立法人地位和权利公司，一般由非政府控制的董事会或理事会来领导。董事会可由政府官员、高等学院、以及其他企业人士组建，负责有关园区发展的重大决策，日常不干涉园区内其他机构的具体业务，公司经理层负责产业园区经营管理和招商运营事务，但是当董事会制定了有关园区建设开发的政策方针时，公司经理层需要按规定执行。

2.混合治理型——政企混合共治

混合治理是指由具有政府职能的园区管委会以及具有市场职能的开发公司相结合，共同对园区进行行政和经营管理，此种治理模式的特征是运营主体企业化以及政府服务平台化。

运营主体企业化是指开发公司作为跨国合作园区的运营主体，在组织架构，人员配备，运营体制等方面完全独立，不受园区管委会掣肘，以规范的企业运营模式和治理结构，负责跨国园区的规划开发和日常运营。开发公司可采用社会招标、指定委托、合股方式来运作，主要承担公共基础设施建设、咨询服务与物业管理、招商引资、劳务与仓储服务等功能，并代行某些政府职能。

政府服务平台化是指产业园区管委会职能的转变，由直接控制園区向全方位服务园区发展转变。通过政府职能的利用，充分整合公共资源，为跨国园区发展提供相关政策，核心技术，投融资服务，产业咨询，人力资源配置、新闻宣传等服务。与此同时，尽量做到不干预开发公司的相应职能，从而创新园区管委会职能，充分调动双方政府部门的积极性，协调政策方针，提高人员素质，提升服务质量，优化园区治理结构。

3.多层治理型——理事会、管委会、公司联合治理

跨国合作园区应采取“政企合作，两权分立”的多层治理模式，即中国与东道国首先成立双边政府理事机构，并共建园区管委会，同时以合股形式成立开发公司对园区进行共同治理。双边政府理事机构由两国主要领导人共同担任负责人成立联合协调理事会，负责两国政策、园区建设等重大事项的商议与协调。管委会作为政府的派出机构对园区发展的重要决策及问题进行处理，其成立方式有三种形式：一是由两国共同派遣管理人员组成;二是由东道国政府派出人员组成;三是由中方园区所在地政府派出人员组成。

苏州工业园区与中国白俄罗斯工业园区是目前施行多层治理模式的两则经典案例，如下表：

三、跨国合作园区治理的难点

由我国“跨国合作”园区的发展现状可以看出，“跨国合作”园区的成立背景、合作主体、发展阶段、驱动利益各不相同，园区治理存在不少难点，并主要表现为以下四个方面。

1.双方利益的趋同与差异

跨国产业园区综合治理中，双方国家具有利益追求的趋同性，在这种背景下，跨国园区合作的过程在实现利益共赢的目标下，更容易推动双方协调合作;但双方内在利益的需求同时也存在差异性，另一方面也影响跨国合作园区治理机制的运行。尤其是当跨国合作园区东道国位于经济欠发达或者落后国家时，母国一方往往会将跨国园区当作一种未来长期增值资产，并利用本国经济管理技术人才等优势，控制跨国园区的管理权，不以当地的现实情况为考量，出现不合理扩大园区规模的同时并不积极引进匹配的相关产业项目，导致不利于共建园区的可持续发展进程。势必造成后续园区管理方面的“和而不同”，对园区治理产生负面效应。

2.政府负面的行政干预

跨国合作园区多层治理方式的应用容易受到两国政府的行政干预，当政府通过行政命令指定合作对象时，行政干预通常会引起跨国园区管理机制的架空，这表现为合作双方的“机会主义”，合作国可能把共建跨国园区当作一种政治安排或政绩建设，而东道国容易形成依赖心理，不主动承担园区建设过程中的一系列责任，缺乏管理协调和沟通等问题。两国应在借鉴国内共建园区经验的基础上，本着互利共赢的原则，就合作模式，管理模式，开发建设，运营管理，招商引资等事项进行协商一致，明确责任和义务以有效避免相互推诿、管理疏漏等现象的发生。

3.两国地位的悬殊

跨国园区建设管理中两国实力与地位的差异会直接影响到合作共建园区的治理模式和组织架构，如果东道国和母国之间在经济水平，资源禀赋，科技实力和投资环境等方面具有较大差异，那么地位强大的一国就会在合作共建产业园区的谈判下占据主导地位;两国实力和地位的悬殊使得实力较强的国家拥有园区的主导权;但在实际操作中，由于园区位于东道国，而管理权往往在地位较高的一国，易导致东道国缺乏话语权与决策权。跨国行政层级的管辖权以及异地行政权利的行使，在实际操作层面都存在不少问题，有待法律和政策层面的协调。

4.各方利益的分配

跨国共建园区的双方共享合作园区的经营成果，是跨国产业园区在东道国成功发展的前提。利益共享机制是两国利益主体直接按比例分配跨国产业园区经营管理收益的分享机制，也是跨国共建产业园区治理的重要组成部分。跨国合作产业园区治理机制的不同决定了利益共享模式的多样化。跨国合作的产业园区由于某些难以量化的非经济效益的存在，比如技术所得、管理创新、人才效应、环境影响等，很难定义收益和成本，也没有客观的标准去界定利益共享的具体机制，两国政府在共建产业园区之初签署的一系列协议将影响合作过程中的利益分配

四、跨国合作园区治理的实现路径

影响园区治理的因素众多，根据跨国合作园区的关键治理难点，本文认为应从顶层设计、政府职责、合作机制、利益分配这四个主要方面探讨跨国合作园区治理的实现路径。

1.加强园区顶层设计

顶层设计是使产业园区合作双方达成博弈均衡解的重要一环。因此，产业园区在跨国合作前，要通过充分科学的调研深入了解两国的经济水平、资源禀赋、产业基础，技术和人文环境，确定跨国合作产业园建设的规划愿景，产业定位，长远目标和短期目标等一系列问题。首先，应设计并制定产业园区跨国共建的合作机制、制定协调、沟通、监督等规范，构建合理适用的管理运营规则，并在政府充分协商的基础上予以约定，在园区开发之前出台正式的协议文本;其次，利用市场经济作用，支持以产业转移为目标、以市场为纽带来组建园区跨国合作方针，加强政策规划、区域利益协调，避免园区散乱布局和不当的跨国扩张，双方政府合力打造跨国园区的升级版。因此，实现跨国合作园区的双方共赢必须建立在合作目标的一致和合作方式的明确上，势必要从规范合理的顶层设计开始，为后续的治理打下良好基础。

2.落实两国政府职责

跨国合作产业园区建设过程中，两国应在合作时期内保持双方关系的稳定，确保园区开发建设的一致性和连续性。跨国合作产业园区的建设应纳入两国地方政府的长远发展规划，要成立专门的园区管理和运营服务机构，建立双方政府联席会议机制，有序推进共建园区工作;通过简化政府工作程序，向下级政府放权等方式，提高政府的服务效率;双方政府委派的园区管理部门应在园区存续过程中保持稳定和长期协调沟通。跨国产业园区应该通过两国政府部门组建核心的领导管理班子，旨在针对园区共建合作过程中出现的重点问题以及重大分歧进行协商处理。与此同时鼓励园区进驻企业及其他市场利益相关主体根据主导产业聚链聚网、資源互补集约发展的目标对园区建设做出贡献。另外也可举行政府领导、园区管理者、企业参与者针对园区发展的相关论坛，加强区域之间的信息人才交换，促进两国相关资源整合，推进跨国合作园区在资本交换、人才引进、平台建设、环境生态等方面的长足进展，以期达到跨国合作园区的快速、可持续发展目标。

3.建立利益分享机制

建立完善共赢的的利益分享机制，是跨国共建合作园区长久健康发展的关键。实现双方利益层面的公平分配是跨国合作园区治理不可或缺的一部分。产业园区跨国合作，某种程度上可能会使经济发达一方（母国）在跨国合作中获得超额的收益分配，但同时由于占用了欠发达地区（东道国）未来发展所需的土地和环境容量指标而引起利益冲突。因此，为平衡跨国园区合作过程中利益分配的机会主义和不公平性，利益分享机制的建立应充分考虑超额收益在东道国和母国之间的分配。此外，跨国合作园区还应建立生态环境补偿机制、风险分担机制、利益冲突协调机制、冲突仲裁机制、异地合作方退出机制等，使合作双方利益分配体系更趋完善。

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作者简介：陶晨（1987- ），女，安徽安庆人，汉族，同济大学经管学院博士生，研究方向：战略管理、产业园区治理