推进我国高等体育院校治理体系和治理能力现代化的思考

贺兆轩，朱道辉

中国特色的现代大学治理体系是建立在中国特色现代大学制度基础上的学校治理结构体系、治理制度体系与治理运行体系等。完善大学治理体系、推进大学治理能力现代化，不仅仅是深化高等教育综合改革、推动我国高等教育现代化的迫切需要，也是推进国家治理体系现代化的根本要求[1]。作为我国高等教育中的重要组成部分，高等体育院校同样面临着完善治理体系和提升治理能力的现实任务。需注意的是，与其他院校一样，高等体育院校的治理可“内部治理”与“外部治理”两个方面，外部治理涉及到院校与政府、社会之间的关系等等，本文主要聚焦高等体育院校的内部治理问题。党的十九届四中全会以“治理”为主题从党和国家建设层面深刻阐明了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略问题，对于各行各业各领域都有着极为重要的示范引领作用，本文正是以此为指导，剖析我国高等体育院校内部治理体系和治理能力现代化的相关问题，以抛砖引玉，唤起学界同仁对高等体育院校治理问题的关注。

1 完善高等体育院校内部治理体系和治理能力现代化的重要意义

1.1 高等体育院校坚持特色发展追求一流的必然要求

1952 -1954 年间，新中国相继成立华东、中央、西南、中南、东北和西安六大体育院校，均隶属国家体委管理。体育院校设立的初衷是为了培养体育事业发展紧缺的体育人才，最初以培养体育师资为主，后来随着我国竞技体育事业发展的需要，提出了“三位一体”的办学目标定位，即:高等体育院校应将体育师资、教练员和优秀运动员的培养同步性发展，全面提高我国体育事业发展速度。[2]改革开放后，受社会对体育人才需求的多样化和高等教育扩招的影响，高等体育院校的学科专业数量和办学规模都得到了显著增长。由于办学目标和办学定位不够准确，始终在是姓“教”还是姓“体”中徘徊，与综合性大学和师范类院校体育院系人才培养的区别也不够明显，高等体育院校的特色发展问题日益受到人们的关注。2015 年，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》[3]，对于推进高等院校“双一流”建设做出了总体部署，把“加快高等教育治理体系和治理能力现代化”作为一项重要的建设目标。2018 年，教育部 财政部 国家发展改革委印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》的通知，再次提出要“完善中国特色现代大学制度”。[4]众所周知，“双一流”建设绝不仅仅是少部分高校的事情，而是意在推动各级各类学校依托特色争创一流，因此，高等体育院校必然面对争创一流的使命。事实上，依托区位优势和长期积淀，一些高等体育院校已形成了一定的特色和优势，如北京体育大学的体育教育和运动训练、上海体育学院的运动人体和体育经济管理、成都体育学院的运动医学和体育史及体育文化、沈阳体育学院的冰雪运动等等。但是，对标“双一流”建设的总体要求，各大高等体育院校还有很大的差距和发展潜力，这就特别需要通过更加完善的内部治理体系来增强内生动力。

1.2 提升高等体育院校内部治理水平的应有之义

我国高等体育院校在建校之初，主要是参照苏联高等体育院校的办学模式。改革开放后，中国高等教育开始转而效法欧美，实行通才教育，行业特色型院校普遍面临专业大而全、行业特色淡化、办学力量分散、教育资源稀释的困境。[5]长期以来，我国高等体育院校的建设和发展虽然取得了一些成绩，但是在教学观念、办学理念等方面还不能较好地适应时代的要求，与形成具有中国特色的高等体育教育理念和体系还有一定差距。2018 年9 月，全国教育大会的召开标志着中国教育现代化建设进入了新阶段，开启了加快教育现代化的新征程。前教育部长袁贵仁曾指出，教育现代化是一个国家教育发展的较高水平状态，是对传统教育的超越，它包括教育观念、教育体系、教育内容、教育装备、教育体制和师资等诸多方面内容。[6]2019 年2 月，中共中央印发了《中国教育现代化2035》，提出到2035 年迈入教育强国行列。《中国教育现代化2035》提出要大力推进教育理念、体系、制度、内容、方法、治理现代化，着力提高教育质量，促进教育公平，优化教育结构，为决胜全面建成小康社会、实现新时代中国特色社会主义发展的奋斗目标提供有力支撑。[7]因此，着眼未来发展需要我们全面审视我国体育教育的理念、体系、制度、内容，与时俱进地构建具有中国特色的体育教育理念和人才培养体系，满足体育强国建设对高层次人才培养的需要，引领和支撑体育事业发展。

1.3 推动高等体育院校落实立德树人根本任务的必然选择

从创办之初的以培养体育师资为主，到后来的培养体育师资、教练员、运动员“三位一体”同步发展，再到培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，可以看出，人才培养始终是我国高等体育院校肩负的最为重要的使命。党的十八大以来，党和国家对高等教育提出了一系列新要求，习近平总书记就高等教育发展发表了一系列重要论述，对高校肩负“四为”教育方针，坚持社会主义办学方向，落实立德树人根本任务，全面加强党的建设和思想政治工作等做出了新部署。体育强国、教育强国、健康中国等一系列重大战略的实施对体育行业地位的凸显和高层次、高素质体育人才的需求更为迫切。当前，全面深化高等教育改革正如火如荼地进行中，一些差距和短板还不同程度存在，一些棘手的难点问题还需要继续攻坚克难，如何正视差距、激发动力，如何增强改革创新的紧迫感和责任感，归根结底都需要通过健全完善相关制度来加以解决，都需要提升治理能力来增强治理效能，从而破解制约发展难题、推动高等体育院校事业进展。

2 聚焦“坚持和巩固什么”，确保我国高等体育院校内部治理的方向性与有效性

“坚持和巩固什么”就是对于那些实践证明行之有效的治理举措认真总结经验并使之在执行的过程中保持更加坚定的定力。高等体育院校的本质是高等院校，高等体育院校的治理变迁是我国高等教育改革发展的真实写照。新中国成立70 年来，我国高等教育得到了快速的发展，针对高校的治理体系和治理能力开展了卓有成效的探索。从高等体育院校内部治理体系来看，主要包括由党委领导形成的政治权力、校长负责形成的行政权力、教授治学形成的学术权力和师生参与形成的民主权力等四个方面。[8]从高等体育院校治理的要素来看既有教学、训练、科研等内容因素，也有人财物等保障要素，还有纪监审等监督要素。因此，从长时间的维度来看，审视高等体育院校的治理主要围绕上述内容进行研究。

2.1 坚持党对高等体育院校的全面领导

坚持什么样的领导体制决定了什么样的办学方向，这是办学治校中处于根本地位的制度。对于我国高等体育院校来讲最根本的就是要坚持党委领导下的校长负责制这一根本的具有中国特色的大学领导制度。我国大学历经70 年的制度变迁，学校党委和校长的职责不断发生变化，1950 年教育部提出“学校重大决议由校长批准，校长领导学校一切事务，并具有任免权”，[9]到90 年代末期“政府强调要加强党的作风、思想、组织建设，由党委研究决定学校建设和改革的重大事项，加强了党对学校各项事务的管控”[10]，2014 年教育部又颁布文件规定，高校党委会新增了人才队伍建设和反腐倡廉等职责。[11]2018 年，国家再次强调党对高校的全面领导，从办学方向、学校发展、干部选拔、人才培养，都由校党委全权负责，落实党委办学治校的主体责任。[12]1998 年国家以法律形式确定校长职责为执行党委的各项决定，以及全面负责教学、科研和行政管理等事宜。[10]在贯彻落实国家教育改革发展要求的过程中，高等体育院校认真落实党委领导下的校长负责制，健全了党委领导下的校长负责制的运行机制和党委全委会、常委会、校长办公会以及专题会议的议事规则，对于推动高等体育院校各项事业健康有序发展起到了重要作用。同时在教育教学、干部队伍建设、宣传思想、意识形态、群团及离退休工作等方面建立了较为成熟的制度。随着校院二级管理的改革不断推进，高等体育院校还根据国家要求在二级院系大力推进党政联席会议制度和党组织会议制度，使其成为二级院系科学决策的机构。

2.2 坚持《章程》在高等体育院校办学治校中的根本地位

章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。[12]我国大学章程建设比较滞后，直至1995 年、1998 年相关教育法律法规的颁布，大学章程才再次出现在高校制度建设中。[10]2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010 -2020 年)》的颁布改变了这一现状，它提出要加强《章程》建设，将《章程》建设作为高校内部治理改革的重点之一。2011 年，教育部颁发文件对《章程》的制定、核准等一一进行详细规定。[13]2014年，教育部下发《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》，要求各地教育部门在2015 年12 月31 日前完成所有高校《章程》的核准工作。目前，所有的高等体育院校都按照要求建立了《章程》，并结合学校的实际规定了本校的权利义务、管理体制和机构、学术委员会、学位委员会等专门委员会的职责、师生的权利义务以及学校与社会的关系等方面内容，成为高等体育院校办学治校的根本大法。当前，高等体育院校师生对《章程》地位的认识越来越到位，基于《章程》为核心的组织机构和制度体系正在不断完善，依章治校和依法治校正逐渐成为广泛共识。

2.3 坚持师生参与高等体育院校民主管理的治理方式

改革开放前，受历史原因影响知识分子没有得到充分的信任，属于被团结和教育的对象，因此教师很难获得相应的民主管理权力。直到改革开放后，我国高校形成了独特的教代会制度，1985 年《教代会暂行条例》的颁布，将教代会制度正式确立下来。1995 年、1998 年相关教育法律的颁布，以立法的形式正式将教代会制度确定下来。2011 年，教育部颁布新的《学校教职工代表大会规定》，明确规定教职工的职权包括通过多种方式对学校各项工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议等。教代会被视为高校民主管理和监督的重要途径和方式。[10]2017 年《高校学生代表大会工作规则》指出学生代表大会能够在征求广大同学对学校工作的意见和建议，合理有序表达和维护同学正当权益的基础上参与学校治理，进一步强调学生群体在高校内部治理中的重要性。[10]各高等体育院校都按照要求成立了教代会和工代会，并充分发挥教职工的民主管理和民主监督作用。以成都体育学院为例，该校自教代会和工代会成立以来，已召开了十四次工代会，并完成五届教代会的换届工作，每年坚持举行教代会和工代会。在学生参与学校治理方式上，虽然各校情况不一，但是在重大政策出台以及重要事项决策中均充分征求学生的意见和建议，在日常工作中通过发挥学生会、团委等学生社团在学生事务管理中的积极作用取得了良好的效果，一些学校还通过团代会按期换届和成立学生事务服务委员会的方式，为发挥学生在学校治理中作用提供组织保障。

2.4 坚持具有体育院校特色的“教训科”三结合管理制度

长期以来，高等体育院校围绕如何处理教学、训练、科研三者关系进行了艰难的探索。初创阶段的高等体育院校主要以教学为主，“而对竞技体育的问题，一方面是无暇顾及，另一方面又感到陌生。”[14]1958 年3 月国家体委召开了全国体育学院院长会议，会议对办学中存在的“重学科，轻术科；重教学，轻教练” 的现象进行了批评。它引发了高等体育院校的教学改革，促进了教学、训练、科研的发展和结合。[14]60 年代初，由于对高等体育院校办学特性认识不清晰，使得科研的重点转移到学校体育问题，竞技体育逐步淡出学校，教学训练科研结合办学模式的雏形开始解体[14]。1980 年7 月国家体委在厦门召开了高等体育院校工作会议，首次提出“把体院(首先是几所老体院)逐步办成教学、训练和科研三结合中心”。90 年代末，国家体育总局对高等体育院校建设“教育、训练、科研”新型三结合基地进行了探讨。2000 年《体育改革和发展纲要(2001 -2010)》第27 条正式提出“把直属体育院校建设成为教学、科研、训练三结合基地”。[14]2001 年高等体育院校管理体制改革，国务院对高等体育院校多年来探索的教学、训练、科研三结合的办学模式进行了肯定。多年来，高等体育院校始终围绕如何处理学术性和竞技性进行了有益探索，虽受环境的影响可能会有所侧重，但是整体对于坚持“教学、训练、科研”三结合基本形成了共识。在人才培养和教学方面，建立了招生、教学、奖惩、双创、授位、质量监督等方面的规章制度。在训练方面，高等体育院校都有专门的竞技体校负责培养高水平竞技体育人才，同时也组建了学生运动项目代表队，围绕竞技体育和运动项目代表队建立了代表队管理、教练员管理、竞赛管理、竞赛奖励、校运会管理等一系列制度。在科研方面，建立了科研立项、管理、评价、奖励等相关规章制度。与此同时，高等体育院校在学科建设、文化传承、国际合作与交流、继续教育等方面也形成了一系列制度。通过这些制度的实施，保障了学校“教训科”等各项活动的有序进行。

2.5 坚持运行高效保障有力的行政管理制度

高等体育院校为了完成党和国家赋予的使命、推动学校党委的各项决策部署落实以及确保学校内部的正常运转离不开一套行之有效的行政管理制度。高等体育院校的行政管理制度不单纯是适应内部管理的需要，同时还需要适应体育、教育、人事、财务、国有资产管理、审计监督、法治、宣传等各领域宏观管理需要，因此它是一套服务高等体育院校运转的综合系统。这套系统经过长期的修复和完善，已经得到了实践的检验，为高等体育院校的正常运转作出了巨大的贡献。笔者认为这套行政管理制度主要包括三个方面:一是决策部署和推动落实制度。在研究和推动落实工作方面，健全了会议研究、议事规则、会议决议督查落实以及台账管理等相关制度。在公文运转方面，建立了公文流转、公文管理、公文用印以及OA 系统管理等相关制度。在辅助管理方面，健全了教育统计、档案管理、综改项目管理等相关制度。二是“人财物”保障制度。在人事方面，构建出人才能进能出的用人机制，在人员招聘、福利待遇、职称评聘、进修培训、人才引进等方面形成了一套成熟的管理制度。在财务管理方面，形成了预算管理、收入管理、支出管理、各类资金管理和内控建设等相关制度。物资管理方面，在物质采购、资产管理、信息化建设、图书管理等方面建立了一套完整的制度体系。在后勤、基建、安全保卫等方面也健全了相关制度，有效保障了学校的安全稳定。三是“纪监审”监督执纪问责制度。围绕党风廉政方面，建立了问责管理、干部约谈、党风廉政、信访监督、个人事项报告以及关键领域监管等相关制度，全面监督各级党的机构和党员贯彻执行党的路线、方针和政策的情况。在审计方面，建立了内部审计、大额资金审计、科研经费审计、建设工程审计、招标监督等有关制度。在信息公开方面，建立了信息公开管理制度，确保高等体育院校的重大事项能够接受社会的监督。

此5 个方面的制度体系基本构成了现行我国高等体育院校办学治校的内部治理体系，这些治理内容既符合高等体育院校作为人才培养单位的实际，又符合作为公益性事业单位的实际，必须长期坚持并不断完善和发展。

3 围绕“完善和发展什么”，找准推进高等体育院校内部治理体系和治理能力现代化的着力点

“完善和发展什么”是为推进高等体育院校内部治理更加完备和契合需求而进行的一系列制度改革创新。经过70 年的发展，我国高等体育院校的制度建设取得了一定的成绩，但应看到，对标国家体育强国、教育强国、健康中国和“双一流”建设的重大战略需求，高等体育院校在内部治理体系方面仍有诸多待完善之处，如评价和激励机制导向不够鲜明、质量保障体系还不健全等等，需要找准着力点，逐步完善。具体来讲主要有以下几个方面:

3.1 逐步完善契合时代和社会发展需求的对接机制

高等体育院校要始终瞄准国家、社会和时代发展需求，不断提升服务能力。要适应体育事业多元化发展的要求，积极构建“大体育”学科格局，要深入推进体育与医学、文学、经济学、管理学、史学、法学等学科的交叉融合，建设适应时代发展要求的体育学科体系。要积极探索高等体育院校人才培养规律，积极推进教育教学改革和人才培养模式创新，形成凸显体育院校行业特点的人才培养模式，适应新时代人才培养的要求。要进一步健全相关制度，充分彰显高等体育院校在教学、科研、训练等方面的优势，主动对接国家在教育、体育、科技、文化、健康等领域的重大战略和重大政策，提升高等体育院校在国家发展中的话语权和贡献力。要进一步加强与区域和地方政府的合作，增强体育在区域经济社会发展中的地位，构建体育与旅游、医疗、文化、农业等方面的融合发展圈，扩大高等体育院校在区域经济社会发展中的影响力，形成高效互惠的合作模式。要通过相关制度的建设，使高等体育院校各项职能发挥更加充分有力，更加契合新时代的发展要求。

3.2 完善从难从严的教学管理机制

高等体育院校要坚持从严治校，依法依规加强教学管理，规范教学秩序，从难从严推进各项工作，不断提升人才培养质量。在招生方面，将严把入口关与坚持以人为本相结合，继续深化招生制度改革，在术科专业要建立以特长和兴趣为核心的专项选择机制，在学科专业要建立以职业兴趣为核心的专业选择机制，进一步扩大学生专业选择的自由度，同时建立鼓励学生跨专业学习的制度。在教学方面，要凸显体育院校人才培养特色，建立“以专业专项能力培养为主线，以训练和科研为两翼”的“一线两翼”人才培养制度，[15]鼓励学生通过参加社会实践、科学研究、创新创业、竞赛活动等获取学分。在毕业考核方面，要严格毕业生质量，加强对毕业设计(论文)选题、开题、答辩等环节的全过程管理，加强师生的投入度，对形式、内容、难度进行严格监控，提高毕业设计(论文)质量。要大力发展素质教育，深入推进体育、美育教学改革，加强劳动教育、国家安全教育和生态文明教育。要进一步健全优秀学生激励机制，按照分类指导的原则为各类优秀毕业生颁发荣誉学位并逐步完善相应的制度，鼓励广大学生努力学习、刻苦训练、报效祖国全面发展。

3.3 完善导向鲜明的评价激励机制

充分调动广大师生的积极性是高等体育院校面临的永恒课题，需要按照分类指导的原则统筹推进。要通过构建高质量的人才培养模式来增强对学生的吸引力，具体来讲，要适应国家体育强国建设的相关部署通过顶层设计、理念更新、产教融合、经验梳理等多方面的努力，不断完善培养拔尖创新型人才和高层次应用型人才的机制。要深入推进科研体制机制改革，在科研方向凝练、经费保障、经费审批、经费使用、科研成果评价、科研成果转化及收益等方面健全制度，激发各级主体的积极性和创造力。要深化人事制度改革，要坚持分类指导的原则完善岗位的考核评价、绩效工资分配、职称职务晋升的各项制度，要树立将人力资源变为人力资本的理念，加强对教职工的培训、培养工作，充分挖掘教职工的潜力，要不拘一格降人才，加大对高层次领军人才的引进和支持力度，充分发挥其学科领航作用。要加快构建智慧化的校园管理方式，加强对数据的统计和管理，提升学校信息化和数字化水平，减轻师生负担。要加快构建“三全育人”机制，要按照人才培养的新要求，进一步明确各级部门和单位、各级主体在人才培养中的地位和作用，并形成全员育人的合力。要继续健全完善和督导推进二级院系党政联席会的议题预设机制、讨论决策机制、执行落实机制和检查反馈机制，建立一个规范、系统、完整的党政联席会议制度运行模式，从而调动院(系)党委(总支)和行政两方面的积极性。[16]

3.4 完善支撑人才培养标准的评估监督机制

在“放管服”改革的大背景下，高等体育院校要进一步强化质量保障主体意识，既是对政府和社会各界的责任，也是学校内部不断提高人才培养质量的必然要求。首先要健全质量文化，要旗帜鲜明地将培养各类高质量体育人才作为核心的发展理念，并体现在教学、科研、管理、服务等各项工作中。其次，要健全人才培养的质量标准，要按照《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》及有关行业标准，建立自身的人才培养标准，对于体育类术科人才各专业和专项都应有较高的人才培养要求。再次，要健全自我评估制度，不仅要按照国家要求参加本科教学工作审核评估，还要建立校内定期评估的制度和管理体系，有条件的高等体育院校还应积极引入第三方评估和国际同行评估。最后，要加大信息公开力度，及时将相关评估结果和评估信息以及与人才培养相关的内容向社会公开，并形成制度接受社会的监督。

3.5 完善服务“双一流”建设的交流合作机制

高等体育院校要紧跟时代发展要求，立足中国、面向世界、走向世界，加快国际化的发展步伐，进一步健全对外交流合作机制。要进一步传承和弘扬中华优秀传统体育文化，充分挖掘在中医、武术养生、少数民族传统体育项目、体育哲学等方面的资源，坚定文化自信，积极履行中华传统优秀体育文化代言人的使命，使中华优秀传统体育文化在世界发扬光大。要主动走出去加强与世界一流体育大学的交流与合作，同时积极将国外优质教育资源有效融合到教学训练科研全过程，开展高水平人才联合培养和科学联合攻关，提升自身的国际影响力。要主动融入“一带一路”倡议，讲好中国体育故事和中国高等体育院校振兴故事，以体育为纽带加强国际人文交流，主动服务国家发展和民族复兴大局。在开展对外交流的过程中，要不断完善相关程序，既要增强法治意识又要展现大国礼仪，提升依法开展对外交流的能力。

4 提升制度执行能力，增强高等体育院校治理效能

4.1 加强学习教育与宣传

制度的生命力在于执行，执行的前提是对制度的充分理解和树立较强的制度意识以及维护制度的权威。随着高等体育院校治理体系的逐步健全，各校将会形成一大批涉及各个领域各个方面的制度，这就需要加强制度的学习和宣传，宣传部门要加强法治教育和依法治校的宣传，切实增强法治意识。制度制定部门要做好政策的宣讲和解读，要通过召开制度培训会、制作流程图等形式帮助师生快速了解和掌握学校的规章制度，对于新进教职工和新招学生，要将制度的学习培训纳入入职和入学培训的重要内容，及时增强规则和制度意识。通过长时间的努力，使学校师生整体的制度意识和规则意识显著增强，在学校治理中实现由“必然王国”向“自由王国”的转变。

4.2 平衡好创新性、协同性和连续性

制度建设不能是“一阵子”，要把制度变成一种“常态”。在高等体育院校的治理过程中，要正确处理好制度建设的创新性、协同性与连续性关系。随着外界政策环境的变化和内部管理结构的调整，有时需要对制度进行修订和完善，甚至需要新增制度，这时就需要统筹考虑制度的创新和学校的稳定。同时，在制度建设中还要注重制度之间保持协同，形成有机衔接、做好相互配套。此外，要确保政策的连续性，避免改革力度过大或推倒重来现象。要结合人们的接受程度和学校的发展实际稳步推进制度建设。特别是对于职称评定、学位授予、评奖评优等事关师生切身利益的事情，条件的设置更应有周全的考虑或并行方案。

4.3 提升执行能力

提升制度的执行力关键靠干部和监督。在人员方面，要把提高治理能力作为新时代高等体育院校干部队伍建设的重大任务，通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，提高推进各项工作的能力和水平。要坚持党管干部原则，落实好干部标准，树立正确用人导向，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。要尊重知识、尊重人才，加快人才制度和政策创新，支持各类人才为推进学校治理体系和治理能力现代化贡献智慧和力量。在监督方面，要通过程序规范和信息公开来增强制度执行的透明度，要健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。[17]

经过长期的建设和发展，高等体育院校在办学治校方面形成了一套符合学校发展实际并行之有效的制度体系。立足新时代，需要高等体育院校认真贯彻党的十九届四中全会精神，坚持和巩固学校已有的成熟制度体系，完善和发展存在薄弱环节领域的制度体系，不断提升现代治理能力，全面推动高等体育院校各项事业科学发展和可持续发展，为体育强国建设提供有力支撑。