论对监察权的监督

刘用军

(河南财经政法大学 刑事司法学院，河南 郑州 450046)

《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)已于2018年年初通过，监察体制改革的基本框架已定，新型监察权正式走向中国历史前台，但对于监察权及其运行的具体规律认识尚不完全明晰，这就包括对监察权的性质、对监察权运行的监督等问题。事实上，监察权看似横空出世，但也有其历史必然和现实正当性，这就要放在中国共产党作为唯一执政党治国的历史逻辑和现实形势下来加以分析研判。有了这一视角，我们才拥有理解和把握对监察权如何监督问题的钥匙，就可以在客观上构建具有中国特色的监察权运行监督机制。

一、监察权及对监察权的监督之本质

根据《监察法》的规定，监察机构拥有监督、调查和处置三项权力，且纪委和监察机构合署办公，由此看来监察权的确已经是一种集中、权威、统一的权力了，这对于遏制腐败现象，预防职务犯罪，构建公职人员的廉洁意识，无疑是具备了更好的条件，但如何防范它的不当越界，使立法目标更好地实现也是一个新问题。对此，不少学者指出，监察权是现有宪法监督、立法监督、司法监督、政党监督、行政监督之外的一种新型监督权力，因而对监督权的监督应遵循横向制约模式，用一种平行化思维来构建[1]。监察权在法理上是具有鲜明政治属性的监督权，因而应以权力制约权力的法理来接受其他公权力的制约和监督[2]。还有学者从监察权与司法权衔接制约的关系考虑，认为监察权的应然属性是行政权，调查和处置也都具有行政权的样态，应通过人大立法监督和自身监督两种途径来防止监察权力滥用[3]。也有论者认为，现行监察权传承了优秀传统文化并超越了传统，以法治化的监督制约新面目展现出来，对监察权的监督则要通过公民监督、党委监督、人大监督、平行机关(政府、人民检察院、人民法院)监督、刑事诉讼程序监督来实现[4]。

上述对监察权定位、属性或本质及运行监督机制的认识，虽然是研究这一崭新事物所必要的，有利于丰富我们的理论与制度，但对在中共领导下监察权确立的历史和现实背景缺乏考察，对《监察法》本身规定的分析虽有现实性，但又囿于制度表面，缺乏深层性的思考，因而对监察权的监督运行判断都缺乏中国特色社会主义自身的根基而不具有彻底系统的理论自洽性和合理性。譬如监察机关根本不是基于司法权运行的视野进行改革的，将其与司法权并列进行权力配置分析存在定位错误。再譬如以横向权力制约来构建对监察权的监督机制，实质上是借鉴西方分权理念的产物，其与我国政治制度的差异性必然难以对我国监察权具有通用性解释力。继承发扬优秀传统文化是监察法的重要精神内涵，但发扬传统和现实改革创新毕竟不能混同，还需要更多的当前政治环境的理解。

要理解和构建好对监察权的监督，首先必须领会监察权的本质。2016年开始的这场监察体制改革具有如下特殊性，现实腐败形势异常严峻，反腐制度供给不力，然而这场重大的改革却来得非常迅猛，并没有像以往法治改革那样有充分的酝酿，依靠汲取西方法治先进经验来做铺垫或参考，因而这就给我们思考和认识这一新的权力带来了很大困惑。但是，其没有横向和纵向历史经验的集锦不代表没有中国共产党自身成长和新中国治理探索的经验，不代表不具有中国特色社会主义政治和司法制度自身的逻辑性需要，甚至也只有在事物自身的内在秩序中才能瞅见其埋在过去的种子。换句话，我们对监察权的认识乃至延伸出的其他问题都需要一种内观性视野，才能真正判别监察权的本然面向和规制路径。在内观性视角看来，监察体制改革及其设立的监察权就是一种党和国家对自身肌体也即公权力阶层的自我革命、自我去除腐肉烂肌、自我监督，因此，监察权本质上就是一种中国特色的自我监督权。我们从几个方面来展开详细分析。

首先，在改革的紧迫性上，监察体制改革前和监察法实行的当下，都面临着十分严峻的腐败犯罪形势，即使现在我们借助新体制打击了一大批老虎苍蝇，但只是取得了压倒性胜利，并未取得完全胜利，反腐永远在路上。监察机构改革就是要让监察权有能力来通过打击职务犯罪，重塑公职人员的职务廉洁观念，重建风清气正的政治生态。改革很大程度上是不得不改，现实形势决定了不改革对党风党纪乃至对执政合法性都可能带来冲击，必须有王佐断臂的勇气来自我革新，以保持党自身的先进性和执政的永固性。

其次，在改革的目的上，是要构建一套不同于以往的高效、权威、统一的腐败治理和预防机制，构建一套可以长期对公权力阶层进行有效监督从而保持公职人员廉洁性的制度屏障。正像《监察法》所言，坚持标本兼治、综合治理，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，这既是彰显我国国家治理体系和治理能力现代化的新成就，也是凸显中国特色社会主义政治制度的优势。

再者，在监察主体和对象上，监察的实施者是党的纪律部门和国家监察机关合署后的机构，纪委在监察权中的存在就赋予了监察权本身的至高监督性，因为纪委代表的是执政党的执纪部门，某种意义上是代表执政党的至高监督，显然作为领导党和执政党的监督，对全体对象而言，就是一种对执政阶层和国家权力阶层的内部监督。另外，监察对象全覆盖，但全覆盖的范围是行使公权力的公职人员和有关人员，这说明监察权所要规制的对象是执政和统治阶层，是在权力阶层内部进行的。显然内部就是监察权生存的基本环境，在这个意义上也是内观的，其整体内观性就意味着其自我监督性。

最后，在监察权基本职能上，监察权的首要职能或第一职能是监督[5]。《监察法》将监察权的职能并列为监督、调查和处置三项，但监督是根本性的，调查和处置理应是监督的特殊表现，是保障监督实现的途径和手段，监督才最能覆盖、最能代表监察权的职责。如此一来，无论是在党内层面从从严治党、提升党的执政和治理能力角度，还是在整个受党领导的国家权力阶层层面、保障党和国家权力肌体健康不被腐蚀角度，在中国特色的政治体制下，这种监督都不属于任何自由主义政体中权力分立意义上的监督，而只能是内部权力自我监督。

上述论述的基本结论是监察权本质上是党和国家自我监督的权力[6]。事实上，中纪委国家监察委在监察法释义中也确定监察委是实现党和国家自我监督的政治机关[7]。在这种认识逻辑支配下，对监督权进行监督，以规制监察权合法适当运行，在本质上也就具有逻辑的顺应性而是一种内部自我监督，不是一种外在的他律性监督。试想，在自我监督内部如何构建不属于内部的外部监督呢？因此，前述基于西方监察权发展和自由主义思想支配下的权力分立制约性视角，就因其本质上是平行权力之间的外部监督，而不符合我国监察权构建监督机制的基本条件，对以刑事诉讼为中心来构建平等的外部监督机制的视角，也自然不属于对监察权本质的认识而无法产生预期效果。此外，中国历史传统中的监察虽属于权力阶层内部监督，但这种监督因最高权力者皇帝的例外而只能是内部局部或有限范围的监督，对这种监察的制约监督也因皇帝的外在性而无法成为全覆盖意义上的内部监督，故上述考察和借鉴均有其局限性。

那么，在对监察权监督遵循内部监督为本质的构建思路上，又应当如何认识《监察法》专章所设定的对监察机关和监察人员的监督，以及中央对监察机关监督执法所提出的强化监督制约，防止滥用权力，防止“灯下黑”，保证国家监察权正确行使，对执纪违法、执法违法“零容忍”，并进一步如何认识其具体落实机制，就是下文要解决的问题。

二、基于政治和司法层面对监察权的常态监督体系

任何权力不受监督制约都会发展为权力滥用，而监察体制改革的动因就是要遏制已经较为普遍存在的职务权力滥用，这种改革的逻辑也自然不能使自身置于事外。遵照前述认识，根据监察法规定，对监察权的监督制约需要从政治监督和司法制约两重维度来认识。

监察权作为党和国家自我监督的权力类型，在中国特色社会主义政治体制下，具有西方社会所不具有的政治性，也就是说监察权首先是一种中国特色的政治性权力，然后才是作为政治性权力具体实现形态的业务制约性权力。监察权作为政治性权力的判断来自于监察机构属于政治性机构的定位[8]，在改革者眼中，监察机关监察监督是政治活动，执行的是政治任务，故政治属性是第一属性[9]。我国台湾地区学者在学理上也指出，“监察在政治功能上和政治机构中早已成为必不可少的治道和治具”[10]。但是，当前监察权的政治属性在理论上还存在争议。有论者认为监察委作为政治机关缺乏宪法根据，也没有党章和各类党内法规依据，特别是其政务处分和刑事调查均不是政治行为[11]。也有论者将监察机关定位为政治机关，那么就会推理出监察对象涉嫌的是政治犯罪的错误逻辑[12]。上述认识混淆了监察机关的基本性质、基本职能和具体职能的区别，将监察机关作为政治机关承担政治监督的第一职能、基本职能和具体的业务职能混在一起，从而把政治监督等同于具体办案，具体办案等同于政治监督。而事实上，厘清两者十分关键。

监察机关的政治机关定位决定了监察权首要职能的政治监督属性，监察机关政治监督属性在监察对象身上的展现决定了监察权的业务属性。如前所述，监察权本质上是党和国家自我监督的权力形式，党的纪委和监察委合署办公就是要将党内监督延伸至国家权力阶层。显然，“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”[13]，“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权”[14]。作为执政党治党治国重要手段的党内监督在纪委和监察委合署办公的监察机关内部以监察权权力形态展现出来时，就表明改革之前的党内监督已经演变为对党和国家权力阶层的全面监督，党内监督属于政治监督，党和国家的自我监督也属于政治监督。正是为了强调这一点，纪委监察委合署办公后，监察委员会才不设党组，因为其本质上就是党的工作机构[15]。

监察权存在的根本任务是反腐败，而在《监察法》出台的现实背景下，中国权力阶层的腐败问题对于党的执政和国家长治久安而言，都已经远远跃出单纯意义上的职务违纪违法和职务犯罪层面，反腐败问题已经上升为“关系到党和国家生死存亡的高度”，“是我们必须抓好的重大政治任务”[16]。因此，监察机关的政治属性和监察权的政治性是由中国的政治体制和现实问题所决定的，反腐败问题虽然表象上是一个法律问题，但在实质上却具有西方所不具有的高度政治意义。

监察权的监督要维护的是国家执政肌体的健康，其所担当的政治监督功能决定了对监察权本身的监督具有同样的政治属性，只有政治监督才能配属和它监督的权力同样的层级，因此，政治监督是对监察权监督的首要监督形式。比较关心的是这种政治监督如何表现，如何运作。根据《监察法》的规定，监察机关内设专门的监督机构来履行这一职责。由于监察机关和纪委的合署，这也意味着是党的纪委的内设监督机构，而执政党内部的监督和执政党对国家权力的监督是常态形式上最权威的监督。由此完全可以推出，如果监察权对党和国家权力阶层的政治监督能够得以实现，那么，对监察权自身的政治监督也将能够实现，这两者看似不相关实则密不可分。监察权贯彻得好，一定是对监察权自身的监督实施得好，如果监察工作中存在不少的错误和滥权，那么监察权的自身监督也一定存在问题。

将对监察权自身的首要监督属性定位在内部的政治监督上，并不意味着监察权在外部运行中没有其他业务制约。监察调查的刑事案件要经过检察机关的审查才能起诉就是一种外部司法制约。但司法制约不属于对监察权的监督，因为监督和制约虽然都具有控权性，但其权力来源和控权方式不同。“具体而言，监督是指权力委托主体或受其委托对权力代理主体的控制，以保障权力行使符合委托意图。监督意味着权力代理主体可以拥有完整事权，只有在违背委托方意图时，才会受到制裁。而制约则是对事权进行分割，从而保证权力主体之间的相互钳制，以防止任何一方滥用权力。”[17]

在对监察权的自我监督制度安排中，监督的委托主体是各级党委、上级监察机关和本级监察机关，代理主体则是本级监察机关，也即很大程度上经常性的代理主体和委托主体都是本级监察机关，是监察权自身内部监督，这种监督具有全面性、系统性和整体性。而对监察权的外部制约则不具有全面性而只能是分割事权制衡。《监察法》规定，监察调查的刑事案件需要经过检察机关的起诉然后付诸审判，检察机关审查起诉的证据和事实认定标准按照刑事审判的要求进行。《监察法》也明确规定，监察调查的证据要遵照刑事诉讼的要求，这就意味着检察机关、审判机关基于检察权、审判权对监察权的审查只能是事后的，也是部分的，不进入刑事诉讼程序的案件就不可能受检察权、审判权监督。譬如既不能对监察立案活动进行审查，也不能对监察调查的违纪违法案件进行制约。由此看来，检察机关、审判机关基于司法权力对监察权的制约是有限的，这也是《监察法》总则规定的监察机关与检察机关、审判机关相互制约原则的内涵体现。因此，不难发现，监察权自我监督权是在一个宏观性的、全面的政治性系统内运行，视野高，站位远，承担的是政治责任，而司法权的案件审查、审判制约是在个案上的纯粹法律事务系统内运行，两者功能、重点、机制不同，但却共同担当着维系监察权正常运行的重任。尽管如此，认为对监察权的监督要靠司法权制约而不是内部监督的声音仍然不小，需要认真加以回应。

三、以分权性司法制约统领对监察权监督之批判

如上所述，对监察权进行监督的自我监督是主要监督形态，而基于分割事权的事后司法制约属于补充监督形态，两者不在同一个层级或渠道上，后者权力位阶明显低于前者，故以司法制约取代监督或制衡监督并不符合我国《监察法》的制度设计，但仍有不少学者认为司法权和监察权具有同等位阶，因而主张司法制约才是监督监察权的最高、最合理渠道。正如其所言，国家监察权和检察监督权一样，都是人大宪法监督之下的专门监督体系组成部分，国家监察权和检察监督权都要服从和服务于人大宪法监督权，只不过国家监察权是对公职人员即“人”的监督，检察监督权是对国家机关即“职能”或“事”的监督[18]。且监察机关行使的十二种调查手段除留置措施外，几乎与刑事诉讼侦查措施完全相同[19]，因而监察法和刑事诉讼法不存在谁具引领性问题[20]。反而应当以刑事诉讼为视角，对监察委员会权力进行诉讼化配置[21]。或者，建立一种由检察机关介入监察机关调查过程的制衡监督模式[22]。

上述把我国监察权位阶看低使其与检察权平行的认识自然会带来对监察权监督机制的不当判断。我们首先看监察权的位阶。从外在形式来看，监察权、司法权的主体都由人大及其常委会产生，对立法机关负责，共同统一于宪法监督之下，形成了立法机关之下的“一府一委两院”的组织结构，也因此产生了监察权与司法权的“平等性”。事实上，基于纪委和监察委合署办公的特殊安排，监察权地位因此就有了质的飞跃，形成了一种新型复合型国家权力[23]，其典型特征是政治监督性。从政治属性上讲，虽然我国的各级权力机关都要讲政治，都具有政治性，但政治性的意识、思想指导和政治性的工作内容是有区别的。监察权和司法权在这里的区别就在于，监察权的工作内容具有政治性而不仅是思想意识要讲政治，而司法权运行却是思想意识讲政治而不是把政治作为工作内容。从这个意义上才说明，监察权的第一职能是监督而不是办案，监察委员会是监督机关而不是单纯的办案机关[24]。而如果将监察权和司法的办案权等而视之，也就陷入了用刑事思维方式考量反腐执法活动的学科本位的局限[25]。从法理上思考，检察权、审判权系代表人民行使司法权，是一种受人民之托为民司法的服务权力，而监察权虽然也是为人民服务并接受人民监督，但党的权力本身在监察权中有直接体现，故监察权中内涵了对整个国家和人民进行领导的执政党的权力，和司法权受人民之托行使相比，监察权则具有领导人民的属性。也因此，有学者认为相对于刑事诉讼法，监察法在整个法律体系中处于源头性、引领性的重要地位[26]。

其次，监察权对“人”的监督广于检察权对“事”的监督，其性质和意义也更为重大、重要，简单地将“人”和“事”等同视之并不正确。监察体制改革之前，检察权对“事”的监督就已存在，如果改革后只是简单地将对“事”的监督从检察机关调整到监察机关而没有提升到对“人”的监督，改革就只是改了外观。显然，监察体制改革的本意就是要超出单纯对“事”也就是从对案件办理的层次，上升到对国家公权力阶层的公职人员整体的监督上来，以保证国家执政肌体的健康，这里包含了预防、纪律处理与日常监督工作的常态性治理，将对“事”的监督融于对“人”的监督。也就是说，监察权首重在“人”，其次在“事”，对“人”监督就必然要求着对“事”的监督。所以，前述司法机关的司法制约只是在事权上与监察权有了分工，也只能在事权上形成事后制约，而无法对“人”实施监督，显然，这种制约是不全面的。

再次，司法权不能对监察活动提出司法建议，但监察权可以对司法活动提出监察建议。也就是说司法权不能监督监察权，但监察权必然监督司法权。这就说明，司法权只是一种单一的确定刑事法律责任及其程度的权力，而监察权要更具有广泛性，不仅仅是办案，更主要是以实现执政阶层的廉洁性为目标的治国性权力。

此外，将检察监督与监察监督等量观之，另一个论述缺陷是脱离我国的权力监督实际。按照理论上的概括，对权力制约监督的实现模式主要有四种：以权力制约权力、以权利制约权力、以责任制约权力和以法律程序制约权力[27]。我们国家不存在分权意义上的权力制约，权力分工倒是常态和目标，如决策权、执行权和监督权分工。但权力分工在我国实质上是内部分工，如行政权、司法权和监察权均是在党和人大领导与监督下的分工。但是这种分工不是没有层级的，对于监察权而言，由于纪委的合署而具有了对其他国家权力居高临下的宏观整体监督特性，所以，即使监察权和司法权之间有了权力制约，不仅不是纯粹的外部分权性制约，更不是完全平等权力之间的制约，故以分权制约模式不适合分析对我国监察权的主要监督方式。

在对监察权监督的手段中实际是运用了责任制约权力模式的。《监察法》第六十一条规定，案件处置出现重大失误，监察人员严重违法的，应当追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。这种责任既是一种政治责任也属法律责任，而借助内部监督机构和上级的监督来落实这种责任。至于以权利制约权力和司法程序制约权力虽在对监察权监督过程中也是存在的，但都不是本质。那么，以政治监督为主，以司法制约为辅的监督机制，又是如何能保证实现的呢？这需要从制度和实践上来予以回答。

四、内部政治监督与外部司法制约的有机运行

按照上述设计，《监察法》所规定的内部监督(包括内设机构监督、上级监督和党委监督)这一政治责任性自我监督，以及基于案件程序流转的外在性司法业务制约，两者构成一个符合中国政治体制的理性的对监察权的监督体系，那么这种监督体系的实施效度如何，将成为不可避免的疑问，尤其是在西方法权理念下擅长以权力分立和法律程序制约为权力监督基本模式的思维支配下，很难不质疑这种以政治责任、纪律责任为核心的监督模式。要回答这一疑问，就必须回到中国共产党自我监督的政治特色上来加以分析。

第一，中国共产党有自我监督的制度自信。制度自信是中国共产党探索建设中国特色社会主义的基本要求，也是新时代习近平治国理政思想的重要范畴。中国道路和中国治理都是极具挑战性的事业，包括监察体制改革在内的各项改革都是不断积累建设和治理国家经验的过程，是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。用西方文化和西方制度镜鉴中国有其必要性，借鉴中国传统监察文化也有其合理性，但中国当代现实形势也需要探索和坚持符合自身国情和文化的制度。对此，监察法对监察主体的要求、监察程序及监察责任都作出了规定。

《监察法》第五十六条要求监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密；必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督。这是对监察主体政治素质、业务素质和职业伦理素质的全面要求，这种素质也是共产党在普通党员干部基础上提出的更高要求，既需要遵循公职人员的素养，又要着力培养监察职业伦理，从而打造一支忠诚、干净、担当的监察队伍。监察机构内部的工作程序设立也体现了对监察权合理运行的监督，如监察机关实行上下级领导机制、内部集体研究机制和负责人专门审批制度。其中将上下级机构设定为领导关系就有利于各级监察机关在实际工作中减少或排除各种干扰，依法行使职权[28]。《监察法》第三十一、三十二、四十二、四十三条对重要、特殊的事项实行集体研究决定，如是否符合向检察机关提出从宽建议、调查方案的调整、留置期限的延长，这些事项的集体研究既体现了民主集中，又可以慎重用权，减少错误。此外，对监察立案实行负责人审批制和技术性调查措施的严格审批制，也体现了内部用权的审慎性和内部把关的自我监督责任。

第二，中国共产党有自我监督的丰富经验。与西方法权型政治不同，在中国共产党选择保障自身先进性的手段中，最难能可贵的是其自我批评、自我鞭策和自我监督制度。建党近百年来，共产党正是始终抓住思想建党这一牛鼻子来确保自身担当历史使命能力的。除新中国成立前的延安整风运动、“三反五反运动”外，改革开放以来，根据特定历史时期的现实背景共产党至少开展了如下思想教育活动：“三讲”教育、保持共产党员先进性教育、党的群众路线教育实践、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“四个意识”教育等。这些活动既对党组织本身提出了为人民服务的基本要求，也对党员个人修养、修为严格约束，结合起来，就是既讲求“道”，也寻求“德”，而无论是“道”还是“德”实质上就是一种从长期治国理政视野出发的自我先进性教育。党的十八大以来，党中央又将从严治党提升为全面从严治党，并进一步修改完善了党内法规体系，以实现依规治党与依法治国的内外统一。当然，自我监督的历程也出现过失误，但共产党始终不忘初心、继续前行的根本动力之一还是自我监督[29]。自我监督或者说自我批评已经成为中国共产党革命和执政成功的政治优势和政治经验。

第三，监察法和刑事诉讼法有良好的衔接与制约。有学者指出，监察调查与刑事诉讼的衔接，主要体现在程序和证据这两个方面，通过刑事诉讼法的“反射性”作用，职务犯罪调查和刑事诉讼程序基本可以做到“无缝对接”[30]。显然，两法、两权的衔接不仅是这一方面，至少还包含监察调查对刑事诉讼的限制，因为刑事诉讼法明确规定涉及监察调查的案件要遵循两法。同时就刑事诉讼在个案质量和办案程序上对监察权加以制约而言，这一说法也完全没有问题，刑事诉讼的“反制”不仅对刑事诉讼必要而且对监察权监督的实现也完全正当。在现有监察法和刑事诉讼法规定的框架下，司法权的制约已经有了较为完备的实现途径，从程序到实体主要体现在下述四个环节上。

在证据和事实认定问题上，监察法规定，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。这表明，监察调查的刑事案件之证据适用标准就是刑事诉讼的证据标准，用刑事诉讼的要求来检视监察案件既是监察法的授权，也是对监察权的监督。至于外界担心司法机关是否敢于严格要求监察案件，是否一律“放水”过关的问题，也就是不敢以法制约的担忧。从人性上讲这难以避免，毕竟监察权的监督力量目前是具有巨大威慑力的，但是在司法机关手中的案件就是司法案件，就要承担司法责任，如果存在严重问题而不制约，不仅是司法人员渎职，也将面临终身性的司法责任会不会落下来的压力。因此，这一问题在制度的倒逼机制下，会有一个逐渐回归理性的过程。

从案件质量上的反向制约不足所引发的担忧主要涉及三个方面：审查监察案件是否适用不得强迫自证其罪原则？以证据体系认定事实是否适用排除合理怀疑原则？排除非法证据规则中非法证据的范围以何法为准？从刑事诉讼法第一编总则第五章证据规定来看，该章将不得强迫自证其罪规定在其中，故对包括审查起诉环节在内的整个刑事诉讼具有约束力，审查起诉也包含这项审查，而在《监察法》第三十三条的规定中，监察机关的证据应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致，这就充分授权检察机关审查监察案件证据，可以运用不得强迫自证其罪原则来加以反向制约。《监察法》第四十条要求监察案件调查终结定案时做到形成相互印证、完整稳定的证据链，而刑事诉讼法要求起诉案件的标准是，综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑，这表面上出现了监察印证证明和刑事诉讼心证证明的冲突，事实上，印证和心证并非不相干，印证不是机械的表面联系，心证也不能只有心理认识。正确的印证是符合心证下的印证，无合理怀疑也是外在证据支持下的疑点排除，在这一问题上，只要从理论上阐释和实践中正确把握就可以解决。换句话说，以无合理怀疑来审查是否印证成立也是符合两法精神与要求的。关于非法证据的范围，表面上看，《监察法》第三十三条第三款，以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据，要比刑事诉讼法关于非法证据的限于言词、实物和电子数据证据的认定更宽，只要属于非法就不能使用，但结合前述三十三条第二款，则又回到了问题的原点，按照刑事诉讼的证据要求认定证据。因此，监察案件中非法证据的认定应当依据刑事诉讼法进行，除非监察法及监察法规做出特殊规定。这样，在排除非法证据层面上，司法权也可以理直气壮地进行反向制约。

在不符合起诉要件的补充调查，以及需要做出不起诉处理问题上，监察法的规定体现了监察权和检察权之间的双向监督制约。譬如在补充调查问题上，监察法和刑事诉讼法对此都做了相同规定，即检察机关有权退回补充调查，也可以自行调查，但这一条款的监察法立法早于刑事诉讼立法，其背后的蕴含显然是监察权对检察权制约的高度尊重。在对监察案件的不起诉问题上，监察法做出了需要上一级检察机关批准的规定，这不能体现检察权对监察权的制约，倒是突出了监察权对检察权的主导性，但是，检察权的“反制”也是存在的，即退回调查和最终的不起诉这种事后制约仍然是存在的。下表正反映了某些地方检察机关对监察案件在退补问题上的制约(1)陈小炜著：《退回补充调查及自行补充侦查监检衔接问题研究》，2019年11月苏州大学国家监察研究院首届学术论坛会议论文，未发表。作者是地市检察院员额检察官。其统计时间是2018年4月1日至2019年3月31日，收集方法是采取调阅内卷和数据报表、查阅电子卷宗和文书，以及随机访谈和发放问卷。。

案件及退补地区 职务犯罪案件数(件)退补一次(件)退补两次(件)自行补查(件)补查总量占比A市6321411.1%B市3930212.8%C市860067.0%D市552015.5%合计24371138.6%

这些部分数据显示，退补率在5%～13%之间，可见业务制约并不是不可能。

另外，在监察案件移交审查起诉后，监察法规定被留置人员需要先行拘留，拘留期限内检察机关有权采取合适的强制措施，如果决定取保候审或监视居住，那么这种较轻的强制措施与对应于逮捕的留置而言，也体现了检察权对监察权的制衡。在认罪认罚从宽问题上，根据《监察法》第三十一条规定，其适用对象小于此后修正的刑事诉讼法之规定，但监察机关从宽的建议并不对司法机关产生拘束力，决定权还在司法机关。甚至来说，案件进入刑事诉讼程序后，认罪认罚从宽的适用范围是否相应调整为按照刑事诉讼法的规定，在理解和实践中还存在一定的争议，这也是司法权对监察权的一种牵制。

综上，对监察权的监督，已经形成了直接、宏观、核心和日常化的内部政治监督，和间接、补充性的司法业务制约这样两重监督体系，并涵盖了监察案件的事前、事中和事后，既监督了监察主体的纪法观念、伦理操守，也监督了监察案件的业务水平，因而能够实现监察法所要求的对监察权的监督。

五、结语

当然，除上述监督机制外，对监察权的监督还存在其他辅助途径。根据《监察法》第七章的规定，监察机关还应当接受民主监督、社会监督、舆论监督。这三类监督实质上是权利对权力的监督，是现代民主法治社会的普遍性制度，是公民的基本政治权利。譬如美国的法庭之友制度、日本的检察审查会制度以及西方法治社会的第四种权力——舆论监督权，都对西方政治制度和司法权运行具有制约作用。我国宪法规定，社会和公民有对国家机关提出批评，进行建议、申诉、控告、检举的权利。可见，全体国家机关行使的国家权力都应当接受三类监督。但这三类监督并不能构成对监察权内部监督和外部司法制约之外的常态性监督形式。因而，监察权的正常运行不能没有三类监督，但探究常态意义上对监察权的监督机制问题，三类监督不能在列。

人大监督是监察法规定的另一种对监察权监督的形式。人大的监督对于充分发挥监察职能，防止监察权滥用十分重要。根据《监察法》规定，监察机关要接受人大及其常委会的监督，并听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，县级以上人大代表及常委会成员有权对监察工作询问或者质询。对于这种监督，有两方面需要注意：第一，各级监察委向人大及其常委会汇报的只是专项工作而不要求全部工作；第二，县级以上人大及其常委会会议期间，可以对监察工作提出质询。由此看来，人大监督虽然位高权重，但主要是在会议期间开展，对监察权监督受到时空限制，无法承担常态性监督工作，而且和法院、检察院接受人大监督有所区别，监察委只就专项工作向人大及其常委会汇报，这导致人大监督监察权的方式受限，故人大监督也无法成为常态性监督机制。

总体而言，监察体制改革对我国政治体制和司法体制完善的重要性不言而喻，但《监察法》规定还比较粗疏，不正确履行监察权或滥用监察权的可能性客观存在，因此，对监察权正当运行的监督机制的理解和构建必须高度重视。只有对我国监察权制度设计有更清晰的领悟，才能保障监察权的合理运行，也才能对监察权实施最好的监督。