国家级开发区行政管理机构改革综合评价

张苏娅 王顺 郑蒙

【摘要】随着新一轮机构改革加快推进，国家级经济技术开发区机构设置和职能配置优化备受关注。在阐述开发区管理体制类型的基础上，探索建立综合评价指标体系，运用层次分析和模糊数学方法，了解改革成效和运行质量，并基于满意度给出评价，提出进一步推进机构改革的对策建议。

【关键词】开发区 模糊数学 行政改革

深化机构和行政体制改革是全面深化改革的重要内容。目前，各国家级开发区正在加快推进行政管理机构改革，使机构设置和职能配置更协同，机构履职更顺畅，管理体制更规范。对行政改革的状况进行评价是对改革做出相对满意度的判断，但长期以来，行政改革评价往往使用定性方法来实施，缺乏可比性，本文试应用模糊数学原理，建立国家级开发区行政管理机构改革的评价体系，试图通过研究，对行政管理机构改革进行综合评价，为进一步提升开发区行政管理机构改革提供对策和建议。

一、开发区行政管理体制的类型

1984年，中国在14个沿海开放城市建立了第一批国家级经济技术开发区。经过三十五年的发展，2019年，我国共有219家国家级经济技术开发区，他们承担着国家重大发展和改革开放使命任务，实行更加开放和优化的特殊政策，进行各项制度改革和创新探索工作。宏观上看，国家级开发区经历了四个发展阶段：一是初创期（1984年至1991年），以工业为主、以引进外资为主、以出口创汇为主的阶段;二是成长期（1992年至2002年），以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主，发展高新技术产业的阶段;三是转换期（2003年至2016年），以提高吸收外资质量、以发展现代制造业、以优化出口结构为主，发展高新技术产业和高附加值服务业的阶段;四是转型升级期（2017年至今），加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，把各类开发区建设成为开放型经济和体制创新的先行区。

在开发区发展过程中，各地都在不断探索采用何种体制进行开发区治理。目前来看，代表性的开发区治理主要有三种：一是政府治理型模式，在开发区治理过程中，以政府行政主导来领导、组织和实施开发区的管理建设工作;二是企业治理型模式，完全利用独立的经济组织管理开发区的一种模式;三是政企合作型模式，是介于两种模式之间的一种管理模式，其基本组织设计理念是结合二者优点，实现优化管理。

二、开发区行政管理机构改革综合评价指标体系

（一）指标体系的建立

行政管理机构改革的评价指标体系应能准确反映行政改革的某一具体方面的特征，并与行政改革方案、行政改革目标联系，通过综合分析，借鉴有关专家研究成果的基础上，设立行政管理机构改革综合评价的指标体系。体系内，共设置职能层面指标5个，即：职能强度、职能重要度、職能复杂度、管理幅度、机构独立程度，绩效层面指标3个。即：绩效方法、绩效指标，绩效结果。

（三）综合评价模型

（1）确定评价因素集：将设立的8个指标体系作为评价因素，评价对象的因素集U={u₁，u₂，u₃，u₄，u₅，u₀，u₇，u₈}。

（2）确定评价集：将设立的4点计分法，按满意程度，对主观评价结果进行量化，依次将优秀、良好、一般、差赋值2、1、0、-1，即评价集V={v₁，v₂，v₃，v₄}。

（3）单因素模糊评价：在上述设定的基础上，逐个对每个因素进行量化，并有一个相应的隶属度向量：R_i=（r_i1，r_i2，…r_i8）。

（4）确定各评价因素权重：使用层次分析法来确定评价因素间的相对重要性次序，即A=（a₁，a₂，…a₈）且∑a_i=1。

（5）模糊综合评价：W=B·V，其中B=A·R。

（四）评价实例

根据综合评价模型，在上述设定的基础上，对某开发区新一轮机构改革进行综合评价，具体过程如下：

（1）确定评价集：根据惯例和上面的规则，取评价集V={优秀，良好，一般，差}，中间值用向量表示;V=（2，1，0，-1）。

（2）单因素模糊评价：

根据评分结果，对每个因素按照获得“优秀”的次数M，、“良好”的次数N₂、“一般”的次数N₃，“差”的次数N₄，得到8个因素相对于不同评价等级的隶属度，从而得到相应的单因素模糊评价集R_i：

用下面的方法确定最后的评估结果：W≤-0.5为“差”，-0.5

（五）对开发区行政管理机构改革综合评价指标体系的评价

基于上述行政管理机构改革综合评价指标体系建设与最后的结果，可以得出，该指标体系的运用，可以通过内部指标的选择与构建，分析开发区行政管理机构改革的满意度，并客观反映出机构运行的现状。但因为该系统内的指标只是初步建立，并未校正，所以其结果还需进一步分析。

三、开发区行政管理机构改革的建议

（一）优才晒己置，统筹推进大部门制改革

推进大部门制改革和优化政府结构是新时期深化行政体制改革的一项重要任务，对于提升政府治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。在推进大部门制改革以来，实践中出现了一些职能交叉、职权重叠的问题。新时代条件下的大部门制改革应以更为广阔的“大政府”视角，探索横向管理体制方面的改革，统筹安排党委、政府及其他公共组织机构设置，科学配置党政部门及内设机构全力、明确职责，加大对职能相近、职责交叉部门的整合力度，实现机构与职能对称、权力与责任对等。如烟台汗发区建立起“大经济”“大招商”“大建设”“大审批”“大执法”等管理架构，以职能整合的加法、机构精简的减法、行政效率的乘法、体制弊端的除法，启幕大部制时代，内设机构压减1/3，经济管理服务部门占机构总数的65%。

（二）转变职能，统筹深化放管服改革

改革优化营商环境是开发园区建设人民满意的服务型政府的核心。按照“放得彻底、管得到位、服务得好”的总体要求，转变政府职能要把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，发挥市场主体地位，严格市场监管，以制度创新引领体制改革和职能转变。如广州开发区率先设立北上广深四个特大城市中第一个、全省首个营商环境改革局，同步更名原企业建设和服务局为民营经济和企业服务局，并调整设立援建和对外经济合作局。苏州工业园区创新开展全生命周期政务服务，提供在线场景式服务和主题式服务，推动行政审批标准化体系建设。

（三）盘活存量，统筹配置机构编制资源

机构和行政体制改革的目标在于提开行政资源的使用效率，编制资源作为一种重要的行政资源，对服务型政府的构建有直接影响。形成科学合理的管理体制，要改变等、靠、要编制“增量”的心理，主动作为、做好谋划，把工作重点放在现有编制资源的整合和优化配置上俩，从而盘活存量，挖掘潜力，提质增教。如天津开发区机构改革减少了17个行政事业单位，且实行授薪人员总额管理，取消编制管理，所有人员重新竞聘上岗，原来1000多个行政事业编制改革之后全部取消，确立了以市场化为导向的开放灵活的用人机制。

参考文献：

[1]国务院办公厅。关于促进开发区改革和创新发展的若干意见（国办发〔2017〕7号）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zheagce/content/2017-02/06/content_5165788.htm.

[2]朱永新.中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革[M].天津：天津人民出版社，2001.101-112.

[3]河北省行政体制改革与机构编制管理研究会[J].北京：中国机构改革与管理，2018（3）：33-35.

[4]新華社.天津开发区突进机构改革：上千个行政事业编制全部取消[EB/OL].（2018-07-19）[2013-08-01].https：//baijiabao.baida.com/s？id=16394785374237044241wfr=spider&for=pc.

作者简介：张苏娅（1988年8月-），女，汉族，江苏连云港人，就职于连云港经济技术开发区管理委员会，中级经济师，公共管理硕士（在读），研究方向：行政管理。