乡村振兴战略实施中的法治保障问题研究*

邵焕举

宿迁学院，江苏 宿迁 223800

党的十九大提出坚定实施乡村振兴战略，这是农业和农村工作理论和实践上的又一里程碑飞跃。实施乡村振兴战略，是新时代“三农”工作的战略目标和总抓手，是全方位、全局性的乡村发展方案，是全面激发乡村发展活力和潜能的重大国家战略。乡村振兴，法治先行，法治是乡村振兴战略这艘航船的护航者。如何发挥法治在乡村振兴战略工程中的保障作用，推动乡村振兴战略工程健康、有序、活力发展，是摆在我们面前的重要使命和重要课题。

一、乡村振兴战略和法治保障的逻辑关系

乡村振兴战略的提出，是社会发展到某一历史进程中的产物，是新时代有责任、有担当、为老百姓谋福利的政府的战略规划，也是让乡村沐浴经济快速发展的阳光，分享经济增长成果的一个重大国家战略。乡村振兴必须是法治环境下的振兴，必须体现法治的力量。

（一）乡村振兴战略中的法治要求

乡村振兴战略的提出，意味着党和国家对乡村发展给予前所未有的重视，进行了高瞻远瞩规划，提高到了史无前例的战略高度。法治作为一种先进的治国原则和方式，坚持贯彻法律至上、严格依法办事，要求整个国家、社会生活都必须依法而治，而不是靠任何人格权威，不是靠掌权者的威严甚至特权，不依个人意志为转移。2018年的中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，实施乡村振兴战略，在加强农村工作中，必须坚持法治为本，树立依法治理理念。由此可见，乡村社会法治建设是实施乡村振兴战略的着力点。

（二）乡村振兴战略和法治保障的辩证统一关系

乡村振兴战略与法治保障是辩证统一、相辅相成的。乡村振兴战略是推动法治前进的动力和源泉，法治是保障乡村振兴战略顺利实施的根基；乡村振兴战略是发展农村经济和保障农业优化升级的“动力马车”，营造浓郁的法治氛围是乡村振兴战略顺利实施的可靠保障和前提条件。切不可仅仅抓乡村振兴而忽略法治建设，也不可只重法治建设而不顾乡村振兴，而是要坚持两手抓，两手都要硬。正确处理好乡村振兴战略与法治保障的辩证统一关系，是中国特色社会主义新时代面临的重要任务和课题。现阶段把乡村振兴战略提升到国家战略的新高度，需要坚持把发展的速度、法治效率紧密统一起来，在社会稳定和法治的保障中推进乡村发展。

二、运用法治思维和法治方式，构筑乡村振兴的法治堡垒

乡村振兴，不是一蹴而就的，是一个系统的工程。振兴不是喊口号，是要能切切实实享受到实实在在的成果。振兴不是一时的，不是某一阶段的，而是长久的系统工程，就需要让振兴的成果能够不断的展现并巩固下来，成为一种常态化的发展态势。保障乡村振兴战略顺利、高效实施，就需要法治思维和法治力量的助推，进而构筑乡村振兴战略的法治堡垒，保障乡村振兴战略健康、平稳的有效推进。

（一）规范公权力

乡村振兴战略是党和国家把对乡村发展的美好愿景积极推向现实的重大战略。乡村振兴战略实施的最大驱动力就是公权力，公权力的执行者是各级地方政府。公权力发挥积极的作用就可以使乡村的面貌发生改变，有利于乡村经济、社会和文化的振兴；公权力发挥消极的作用就会破坏乡村的自然面貌和生态环境，会使得“振兴”走向恶性循环的方向。如何让乡村振兴朝着健康、稳定、健康有序的方向发展，这就必须要求公权力的规范行使。公权力的规范执行就须有法律的约束和监督，做到有法必依，执法必严。

（二）培养法治思维

法治思维是基于法治的固有属性认识事物、判断是非、解决问题的一种思维方式。法治思维以严守规则为蓝本，是一种规则思维、程序思维，他强调法律的底线不可以逾越、法律的红线不可以触碰，任何事情必须在法定权限和程序中执行，培养规则意识、权利义务意识、程序意识。首先是培养规则意识。在农村，传统的官本位、权力至上等思维定式和办事习惯较严重，村干部的意志往往取代全体村民的意志，村民的法治意识淡薄，村干部和村民都缺乏规则意识。因此，培养村干部和村民规则意识，强化村干部和村民的法治思维，是法治思维建设的重中之重。其次是培养权利义务和责任意识。权利和义务是一种相辅相成的关系，拥有权利，就要承担相应的义务，掌握权力，就要履行相应的责任。村干部和村民作为乡村建设的重要力量，必须培养他们的权利义务和责任意识。培养村干部和村民的权利义务意识，也是培育农村法治观念的基础。一方面，加强村民的权利义务意识教育，让村民清楚自己的权利，牢记自己的义务，加强村干部的责任意识教育，让村干部清楚自己的权力，牢记自己的责任，积极践行自己的使命；另一方面，加大对村干部权力的制约，健全乡村权力制约机制，监督村干部合法行使权力和积极履行义务。村干部提升自身的法治意识，形成为村民办事的法治思维方式。最后是培养程序意识。村民办事大多依“习惯”，而不愿走“程序”，村民和村干部脑海里的程序意识淡薄，办事往往以“方便”为导向，培养村干部和村民按法定程序办事的意识极为重要。一方面加强对村干部和村民程序意识的教育和引导，让他们明白按程序办事的重要性以及了解办事的程序；另一方面加大对村干部和村民办事的监督，强化他们的程序意识，履行依程序办事的要求。这样才能使法治思维和法治方式深入村干部和村民心中，呈现浓郁的法治氛围。

（三）完善立法工作

中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。因此，按照科学立法、民主立法、依法立法的原则，制定出台乡村振兴促进法。从宏观层面，通过突出城乡规划法引领，为实施乡村振兴战略提供规划法治保障；完善农村土地承包法，为实施乡村振兴战略提供土地承包经营权法治保障；出台集体经济组织法，为实施乡村振兴战略提供集体经济组织法治保障。从微观层面，利用我国现有的行政法规、规章制度体系，充分体现对相关工作的考核评估机制，制定相应工作预案，完善服务规程，将政府机关服务于基层落实到实处，用行政规范保障乡村振兴战略实施；严厉打击涉及乡村振兴战略落实的职务犯罪案件，加大对涉农工作公职人员的监察，以及对破坏农村社会体系、扰乱农业市场秩序、危害农村投融资环境的违法犯罪行为的打击力度，用刑事法律规范营造乡村振兴战略平安、稳定的发展环境；对政府和乡村、村民以及各社会经济主体之间的民事法律关系进行规范。在乡村发展中，引导社会资源从正确、通畅的渠道向乡村输入发展，推动乡村产业主体在平等、自愿的基础上实现收益互惠互利，利用民商事法律规范的作用实现乡村振兴战略全面共赢局面。

三、推动法治乡村建设，构建乡村治理新格局

法治乡村这一概念是党中央以正式文件提出的方针策略，这一概念的提出，目的就是为乡村振兴战略的实施进行法治护航。中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，乡村振兴，治理有效是基础，把法治保障列入乡村社会治理体制体系中，提出坚持自治、法治、德治相结合的治理新格局，确保乡村振兴充满活力、和谐有序。

（一）法治乡村保障乡村振兴战略

一方面法治乡村是乡村振兴战略的内在驱动力。法治乡村作为治理有效的乡村治理新格局，是乡村振兴战略的重要组成部分。另一方面，法治乡村也为乡村振兴战略提供了法治保障。乡村振兴战略涉及的经济、文化等都和法治有着紧密的联系，保障乡村振兴战略在农村经济、文化发展中取得真真切切的成果，必须有法律的保驾护航。法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，保证顺利推动乡村振兴战略的圆满落实，必须高度重视法治乡村的制度建设和规则保障作用，只有在法治的大环境下运行，才能保证“三农”工作取得累累硕果。

（二）提升法治素养，加强法治乡村建设

中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，增强基层干部法治观念、法治为民意识，加大农村普法力度，提高农民法治素养。可见，法治素养的培育是法治乡村建设的基础工程。一是发挥基层党组织在全面推进依法治村中的战斗堡垒作用。加大对基层法治机构建设力度，完善力量下沉、重心下移的法治工作方式，鼓励法治负责人下基层，提升基层法治工作开展的新高度，提升基层法治人员学法用法的意识，提高依法办事的能力。二是推动普法宣传，烘托农村法治氛围，提高农村法治水平。首先，要加强普法宣传教育，相关法律部门工作人员应该定期到农村开展法律宣传讲座，并制定适合农村的法律宣传手册，发放到村民手中，让村民能够有更多的机会接触和了解法律；以贴近村民生产生活需要为出发点，切实加强调研，着重了解村民需要什么，切实做到哪里有村民朋友利益哪里就有法制宣传，哪里有村民学法用法需求哪里就有法律宣传服务，增强普法教育的感染力和渗透力。三是创新普法宣传方式，充分调动村民学法积极性。普法人员应该充分利用村民身边的鲜活案例，为村民分析、解读法律条文，提高村民对法律的理性认知。四是建立一支法治宣传骨干队伍，加大普法力度，提升农民群众法治素养。在村居（社区）党组织中明确一名委员兼任法治宣传员，司法行政部门应加强与组织部门、基层政府的工作联系，不断加强法治宣传员法律知识培训，进一步明确工作职责，加强履职考核，充分利用法治宣传员人熟、地熟、情况熟的实际情况，履行好法治宣传员、矛盾纠纷调解员、社情民意收集员的职责，努力引导农村干部群众遇事找法、办理依法、解决问题用法、化解矛盾靠法。

（三）营造法治环境，推进法治乡村建设

一是推进农村基层民主制度建设，营造良好的法律氛围。农村的社会环境相对独立和封闭，村民作为空间内的个体，相互之间的联系相对紧密。基层干部来自农村，对农村的经济、文化的发展比较了解，他们的一言一行在村民心中具有一定的分量和权威性，他们对村民的心理所想也掌握的比较透彻，因此，基层干部在乡村发展中的作用举足轻重，扮演者关键的角色。充分发挥基层干部的法律宣传作用，扩大法律在农村的普及，使法治观念深入村民内心，是农村法治建设的重要路径。要想发挥好基层干部的关键作用，必须对基层干部进行定期的培训，让他们第一时间熟悉法律的内容，提高其懂法水平、法律素养，让他们成为农村普法“先锋”，通过基层村干部的职责将法律渗透到农村事务管理中去，进而形成良好的法治氛围。二是完善“一村（社区）一法律顾问”制度，切实发挥法律顾问对乡村法治建设的推动作用。村民遇到任何法律方面的问题，都可以咨询法律顾问，并由法律顾问提出相关的法律建议。法律顾问定期到村（社区）公共法律服务工作站点现场服务，开展法治讲座、法治宣传，为群众提供法律咨询和法律援助，并参与人民调解工作为了这一措施能够不走形式主义，就需要制定相关的工作考核制度，加大对法律顾问的职责履行的管理，激励、引导法律顾问为乡村（社区）治理提供法律意见。为了更好的开展法律线上服务，提高村民学会使用线上平台进行法律咨询的水平，法律顾问可以在村民中创建微信工作群，通过网络平台，加强与村民、村（社区）基层干部之间的联系，根据村民的需要，及时、高效、便捷的受理和解决村民的法律诉求，为村民提供更高效、更快捷、更专业的法律服务。三是开展乡村普法“五个一”工程。即每个村（社区）设立一个法治宣传平台，定期更新法律信息；创建一个法律书目阅览角，给村民提供法律学习的空间；制定一套法律学习制度，让村民的学法意识更加规范和强化；每个村（社区）安排一名“法律联系人”，架起村民和法律服务工作人员的桥梁和纽带；每户村民发放一张便民法律服务联系卡，方便农民进行法律咨询。

综上所述，乡村振兴战略中的法治保障问题是一项系统工程，在落实的道路上会面临重重困难。需要相关部分齐心协力、双管齐下，通力合作，严格执行中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》的精神，将法治建设作为“三农”工作开展的基石，构建乡村治理新格局。