创新人民调解工作 推进基层社会治理*

于现忠

中共济南市委党校政法教研部，山东 济南 250100

党的十九届四中全会《决定》指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国［1］。”“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制。坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层［2］。”这些论述为新形势下人民调解工作提出了新要求。

《人民调解法》第2条规定，人民调解是指在人民调解委员会主持下，运用说服、疏导、教育等方式，促使当事人平等协商，在双方自愿的基础上达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解具有法定性、民主性、民间性、自治性与群众性特征。

一、正确认识人民调解在基层社会治理中的作用

人民调解在新的历史时期，背负时代赋予的诸多期待和使命，成为村民（社区）参与共建共治社会主义新农村（社区），实现农村（社区）基层治理现代化的重要一环，也是多元纠纷解决机制的重要一环。

（一）人民调解制度是基层治理体系的重要组成部分，是公共法律服务的重要内容

党的十九届四中全会《决定》提出要构建共建、共治、共享的社会治理格局，人民调解制度不可或缺。公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。人民调解是化解社会矛盾、消除民间纷争的非诉讼纠纷解决方式，是维护社会和谐稳定的基础性工作。推进人民调解工作创新发展，对于提高基层治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。

（二）推进人民调解工作是重塑乡村（社区）文化、提升乡村（社区）治理效能的重要媒介

一方面，人民调解工作既要运用国家法律法规等制度又要考虑乡村（社区）习俗、人情伦理等非正式制度，调解协议既体现国家法律的严肃性又彰显了现实情理的灵活性，具有刚柔并济的特点。而人情伦理、风俗习惯是一种“地方性知识”，在调解过程和调解协议的履行中更容易被当事人接受和遵守，同时提升了乡村（社区）文化的认同感和凝聚力。另一方面，许多人民调解员来自于乡村（社区）这个熟人社会，他们本身“新乡贤”的定位也使得调解协议的权威得到尊重和保障，进而实现了乡村（社区）秩序的和谐稳定，提升了乡村（社区）的治理效能。

（三）推进人民调解工作助力推进供给侧改革，进一步优化营商环境

充分发挥人民调解化解矛盾的作用，通过重点化解、排查、消除劳动工资、环境污染、互联网金融以及实体市场、房地产等重大领域的各类不稳定因素，有力助推全市打造最佳营商环境工作。

（四）推进人民调解工作进一步提升人民群众的幸福感、获得感、安全感

公共法律服务要成为一种“随时随地随身”的服务，群众的知晓率、首选率和满意率是评价公共法律服务体系建设成效的根本指标［3］。五十六年前，浙江诸暨枫桥镇创造了“发动和依靠群众，就地化解矛盾，坚持矛盾不上交”的“枫桥经验”。“枫桥经验”历经50多年而不衰，关键是其顺应了人民群众的本质要求，即发展的要求。借助“枫桥经验”，多地开展实施了人民调解强基工程，从“小”“微”“早”入手，以落地、落细、落实为目标，进行了卓有成效的工作。通过预防化解矛盾纠纷，把矛盾解决在初始、化解在萌芽，维护基层社会稳定，从而推动经济发展。

推进人民调解工作创新发展，必须以十九大精神为指针，坚持以人民为中心、坚持全面依法治国、坚持新发展理念，运用法治思维和法治方式，抓住重点和关键要素，突出长效机制建设，切实提高工作实效性，把大量矛盾纠纷化解在基层，发挥其维护社会和谐稳定的“第一道防线”作用。

二、新时代人民调解工作取得的发展成就与制约短板

（一）新时代人民调解工作取得的发展成就

济南市人民调解工作把“枫桥经验”核心要义贯穿始终，在服务党委政府中心工作、维护社会和谐稳定中展现了应有作为。以济南市莱芜区、钢城区为例，近年来两区各级人民调解委员会和人民调解员，扎根基层、服务群众，立足本职、积极作为，敢于担当、无私奉献，深入贯彻实施《人民调解法》，推进矛盾纠纷多元化解全覆盖工程，积极推进“五化”建设，即组织网络化、管理网格化、队伍专业化、建设标准化、品牌化和运行信息化。

（二）影响制约人民调解工作发展的主要短板

当前，影响制约济南市人民调解工作的主要短板是：人民群众对美好生活的需要与人民调解工作不平衡、不充分发展之间的矛盾。主要表现在四个层面：

1．队伍整体素质不高、能力不强。人民调解员年龄结构偏大，文化水平偏低，一些调解员对法律和政策掌握不够，专业知识、实践经验缺乏，调解纠纷的能力和技巧不足，部分村（居）调委会调解员制作调解文书困难。拖欠职工工资、养老金、医疗费以及征地拆迁安置，债权债务、环境污染等与群众切身利益密切相关涉法矛盾纠纷，群体性纠纷越来越多，一些行业、专业领域矛盾纠纷呈不断增长态势，有的人民调解员特别是身处农村的调解员，不会调解，也调解不了，队伍素质和能力还不能适应新形势新任务的要求。

2．人民调解员工作积极性不高。近年来，广大人民调解员都是凭着党性觉悟、政治素质、热心肠来调解纠纷，不计报酬，跑断腿、磨破嘴，辛辛苦苦，无私奉献，很不容易，但人均调解案件偏低，其主要原因是人民调解员对于维护社会和谐稳定的重要意义认识还不到位，职责发挥不好；人民调解员队伍中，兼职人员人数多办案少，积极性不高。还有，补贴发放率不高，制度落实很不平衡。

3．工作标准不高、效能较低。人民调解发挥作用，要求人民调解委员会要建立健全人民调解工作制度，严格工作程序，克服工作中的随意性。当前，人民调解工作任务繁重，但操作规范还不完善，特别是好的调解方法，还不够统一规范，需要一整套操作规程，规范案件受理、调解、回访等各个环节，缺少程式性规定，配合软硬件提升，以提高人民调解工作效能和质量。

4．人民调解衔接配合不畅、合力不足。在新形势下，矛盾纠纷日益多元化，人民调解需要多部门参与，相互配合，共同用力，才能有效化解。人民调解与公、检、法、信访等部门联动衔接对接不够顺畅，影响了人民调解工作整体优势和综合效能发挥。

三、创新人民调解工作机制 推进基层社会治理

按照党的十九大、十九届四中全会精神新要求，从补齐影响制约人民调解工作发展的短板入手，健全完善长效机制，推进工作创新发展，让广大群众有更多的获得感，使人民调解春风化干戈、暖民心。

（一）创新人民调解宣传机制，增强路径认同

在乡村（社区）群众解决纠纷以前靠拳头的多，现在要用新理念、新方式、新办法做好新时代人民群众内部矛盾纠纷化解工作，教育引导群众尊法、学法、守法、用法、依法办事。协商、调解、仲裁、诉讼多元解决纠纷机制中，群众选择诉讼的居多，很重要的一点是群众对人民调解的知晓率、首选率和满意率不高。因此，通过新媒体与传统媒体宣创新宣传方式（以案释法、微视频等），以新媒体与传统媒体为平台，将通过人民调解化解矛盾纠纷的优势广泛宣传，增强广大人民群众的路径认同，善于运用调解以高效、便捷、低成本地维护自身合法权益。

（二）创新全员轮训机制，提高能力素养

建立人民调解员常态化培训机制，通过组织开展扎实有效的培训，进一步提升广大人民调解员法律素质和调解案件的能力、水平。一是分层次实施培训。二是精选培训内容。三是建立人民调解员培训档案。要把培训情况作为人民调解员评先树优、等级管理的重要依据。

（三）创新奖励激励机制，完善职业保障

完善各项奖励激励机制，通过表彰奖励引导广大人民调解员，进一步提高工作积极性和主动性。一是持续实施基层人民调解案件补贴。二是大张旗鼓表彰奖励先进。三是大力宣传人民调解工作典型。利用《济南日报》、电台、电视台等新闻媒体、各级司法行政信息、网站，广泛宣传人民调解政策、人民调解员先进事迹，营造良好的社会环境。采取喜闻乐见形式，通过以案说法等方式，将调解纠纷与法治宣传结合起来，让人民调解员把调解故事讲给大家听，交流调解经验，营造化解矛盾纠纷靠法的良好氛围。

（四）创新强化行业性、专业性人民调解机制，有效破解调解难题

新时代人民群众法治意识、维权意识不断增强，利益诉求越发多元，使得人民调解工作专业性更强，涉及面和影响面更广，调解案件的依据、标准和程序要求更严，化解矛盾纠纷的难度更大。因此要创新机制吸收具有相关行业、专业背景和法学、心理学等专业知识的人员担任人民调解员，同时通过政府购买服务、公益性岗位等方式发展专职人民调解员队伍，建立人民调解咨询专家库等举措，努力建立和畅通“专业纠纷专业调”的工作机制，切实解决人民群众遇到的热点难点问题，及时准确地释疑解惑，有效化解行业、专业领域矛盾纠纷，实现社会和谐。

（五）创新“德法并举、依法调解”工作机制，规范办案程序

总结完善“德法并举、依法调解”调解法，制定从受理、调解、制作调解协议、回访等各个环节操作规范，同时征集并编印《“德法并举、依法调解”人民调解典型案例汇编》，供人民调解员调解时参考。

（六）创新多调对接机制，确保办案便民利民

按照党的十九届四中全会《决定》要求完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，按照“程序上便民、措施上护民、效果上利民”的原则，加强人民调解组织与各部门的“无缝”衔接，切实把矛盾纠纷化解在基层。一是加强诉调对接；二是加强公调对接；三是加强检调对接；四是加强信调对接，加强人民调解与信访工作衔接，做好信访苗头先期疏导和适合调解信访事项的调处工作；五是加强部门对接，加强人民调解与人民团体维权工作衔接，与共青团、工会、妇联、残联等人民团体维权部门建立了协作配合机制，化解了青少年、妇女、下岗职工、残疾人等特定人群遇到的经济合同、损害赔偿等矛盾纠纷。