宅基地使用权继承研究*

侯 霞

安徽工业大学，安徽 马鞍山 243000

一、问题的提出

宅基地使用权是集体成员资格权内容，具有身份性、福利性、无偿性、无固定期限性、用益物权属性。法律对于宅基地使用权继承问题未做明确规定，但从法律限制宅基地使用权流转、“一户一宅”、“面积法定”等规定分析，一般理解为不得继承。但继承法又明确规定房屋是私有财产，属于可继承财产范围。这就决定了在对农房继承中，在“房地一体”的情况下，宅基地使用权要随之继承转移，发生冲突。另外宅基地使用权继承还存在本集体成员内部继承和非本集体成员外部继承事实，对于继承的效力如何区别等问题，在实务中均缺乏统一裁判尺度。有在中国文书裁判网通关搜索宅基地使用权和继承两个关键词检索调查，显示14份裁判文书中有8份支持宅基地使用权可以继承，包括3份支持宅基地使用权可以单独继承和5份支持房地一体继承，有6份认为宅基地使用权不可以继承。［1］

宅基地使用权继承效力的不确定性，客观上严重影响到农房的继承与继承物的流转，造成农房及宅基地的闲置与浪费。我国正在探索宅基地改革，通过试点也积累了有益成果，问题的解决一方面要借鉴改革试点成果，另一方面要尊重历史、法律政策规定。尊重历史就是要遵从宅基地使用权的属性，其属性揭示了宅基地使用权的功能、价值、特征，反映宅基地使用权的本质要求，宅基地使用权继承制度构建应遵从其属性要求。

二、宅基地使用权属性分析

（一）保障性

中国宅基地制度变革经历了所有权与使用权的“两权合一”到“两权分离”，再到“三权分置”改革等重大发展。保障功能是宅基地制度建立的初衷与主旨，保障农民基本居住需要，以“居者有其屋”为主要目标。该功能虽历经土地制度发展变革，但从未动摇。该保障功能具体体现为宅基地的福利性与长期性。

1．福利性。宅基地使用权无偿取得、普遍平等分配，不需要向国家或集体给付相应对价，符合条件经申请批准，即可免费取得。正当原因丧失宅基地的，可以重新分配。同时宅基地使用权分配遵循“一户一宅”、“面积法定”等原则规定，均体现福利性特点。

2．无固定期限性。关于期限，文件规定农户对宅基地“长期使用，长期不变”。通说认为宅基地使用权为无期性，存在将宅基地所有权虚化的本质，分配宅基地使用权无异于分配宅基地所有权，根本上损害了社会主义公有制。是以宅基地使用权的期限性应站在保障功能下去理解，应理解为无固定期限性。该期限决定于保障的人（保障对象）与物（地上物），如保障对象死亡、房屋灭失则保障功能丧失，应回收宅基地使用权，期限确定。

（二）身份性

宅基地所有权属于集体，能够享受到宅基地使用权保障的对象当然仅仅只可能是集体成员，《土地管理法》、《关于加强农村宅基地管理的通知》等相关法律文件多次明确村民为申请分配宅基地使用权的唯一主体，特别强调城镇居民不得在农村购置宅基地、购买农房。

在我国宅基地使用权改革过程中，为实现该权利的财产性，有提出解禁身份性的限制，实现宅基地使用权自由流转，但宅基地使用权本身属于带有浓厚公法色彩的特有制度，否定身份属性无异于对我国宅基地使用权制度的彻底否决或全新设计，混淆农村宅基地使用权与农村建设用地使用权的制度区别，完全不具有合理性。鉴于宅基地的农民集体所有，宅基地仍是多数农民的安身立命之所和农民集体成员最重要之福利，宅基地使用权的取得与维持时的身份属性不能彻底废除。宅基地使用权取得的成员身份属性（资格）也是用益物权性质的宅基地使用权构建的前提和基石。［2］

（三）物权财产性

《物权法》规定宅基地使用权为用益物权种类之一，把该权利上升为支配权，更加强化该权利保障功能的实现，保护民生，让村民安心、定心。同时《物权法》通过该规定，也首次明确增加了宅基地使用权财产性属性，是村民的重要资产组成。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等文件中提出保障宅基地用益物权，探索财产性收入渠道。随着经济水平发展、城乡一体化以及乡村振兴战略推进，宅基地使用权变革方向将是进一步放活其财产性，满足村民资产性需要。

三、宅基地使用权继承构建规则

宅基地使用权的保障福利属性与身份属性密切相关，财产性是《物权法》增加的属性。几种属性并存，不宜做非此即彼的取舍。［3］宅基地使用权继承已经成为现实需要和做法，对其制度构建应以其属性为轴，遵循以下规则：

（一）房地一体继承

宅基地使用权原则上不得单独继承，须附随其上农房一并继承，这是由宅基地使用权的身份性、保障性决定的。宅基地使用权是资格权人无偿分配取得，专用于建造住宅及附属物需要，所以宅基地使用权与其上农房具有相伴性，否则不应获得审批分配，或因闲置而收回，是以宅基地使用权不应有独立的存在价值，其必然依附于其上农房需要，进而满足农户居住保障需要。存在单独宅基地使用权，应由集体收回，不发生继承问题。相关政策文件也强调房地一体主义要求，以房为主导。

（二）无偿继承原则

继承取得属于非法律行为取得，与取得人的主观意愿无关，宅基地继承属于对其上房屋继承而发生的法定继承，由于该权利本身为无偿使用权，且在期限内，当然无偿继承。有主张有偿继承的争论，一方面不符合宅基地使用权继承本身；另一方面也不切实际，对于偏远、价值不大的房屋，有偿继承会成为继承人的负担，被迫放弃继承，导致合法继承权虚空化，而集体收回宅基地又面临其上房屋的合理补偿费用无法兑现的两难窘境，最终导致农房及宅基地的闲置、荒废。

以上理由不因继承人身份是否为本集体成员而有区别，应一并适用无偿继承，这也符合现行政策规定。

（三）资格区分继承

虽然继承无偿性不因成员身份而有区别，但在权利存续期限上存在差别，应在继承登记时注明为继承取得，加以区分。《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第6条已经作出了具体要求。

1．有资格权人——无限继承

宅基地使用权继承，对于继承人而言本质上属于宅基地使用权的取得，继承人具备集体成员身份，并符合取得条件，则可以等同分配取得一样获得保障福利性宅基地使用权，有权为居住需要长期、无偿使用宅基地。

2．无资格权人——有期继承

如继承人不具备集体成员资格，或虽为集体成员但不符合“一户一宅”、“面积法定”等条件，则只能为房屋需要，在房屋安全年限内享有宅基地使用权。

四、结论

法律应当明确规定宅基地使用权与其上房屋等建筑物一并继承，继承本身为法定取得方式，不应附加继承人负担，同时继承人资格身份不同，应从宅基地使用权保障属性出发区别继承。