多元速变社会中行政法稳定性思考

王 铎 王沛然

河北师范大学法政与公共管理学院，河北 石家庄 050024

自被称为“最大胆”的“大部制”改革的“顺德模式”改革成功后，在我国掀起了一股创新的内驱动型改革浪潮，将这一最大限度的“同类项合并”进行了大面积推广。这一改革破解了地方政府改革难题，理顺基层政府治理模式，打破了固化的行政体制。如今在新的历史起点上，党和国家机构大力度调整改革，行政法的发展也成为研究的热点。我们在惊叹行政法研究在党政体制改革的背景下依然不断突破的同时，不由自主地会思考几个问题：何为多元速变的社会？行政法如何在多元速变的社会中既保持稳定性又与时俱进？我们在保证行政法稳定性的同时又如何最大限度的提升它的时代性？这些问题如果得不到最终解决，行政法的稳定性恰恰成为了它的局限性，如果行政法的发展不能及时跟上时代步伐，那么其在回应新鲜问题时就会频繁陷入失语状态；而行政法频繁更改，纷繁的行政法规则会导致政府行政决策不断出现失误，从而使行政主体的行政行为难以为继。

一、当今社会的多元速变体现在哪里

社会环境是使正常生产经活动有序运转的稳定整体，其中包含诸多要素，各个要素之间的相互作用，相互协调是维持其稳定的重要原因。近年来，随着全球化的趋势进一步发展，我国社会环境除了受到来自于我们自身改革所产生作用的影响，还受到了诸多来自于外部环境的影响。一个重大事件的发生往往会快速对社会的整体环境的各个方面产生一系列影响，社会的多元速变永远是一个关联内外部环境的整体性挑战，内外部环境的变革不断地冲击着我们的神经。那么，在当前这种复杂多变的环境下，需要我们进一步加快进行行政体制改革，不断提升国家治理能力与治理体系的现代化，不断促进社会主义法律体系的发展建设完善，以自身的提高之变来积极响应内外部大环境之变。把对行政体制的改革与行政法的稳定性在合理地区间内放在更加突出的位置，用立足于我们这个时代的眼光来解决我们这个时代的问题。

（一）社会的多元与速变

《现代汉语词典》中对多元的释义为“多样的，不单一的，多用于形容文化、经济或者经营。”①那么问题由此产生，何谓社会的多元与速变发展？在我看来社会的多元并不仅仅体现在外部环境对其造成的影响，更体现在人们思维的转变，但这里的速变并不是指我们的思想要随时随地、每时每刻的发展变化，而是指我们的思维要积极顺应时代潮流，在什么台上唱什么戏，仅仅把握住时代的脉搏。随着世界经济全球化的演进和我国社会转型的深度展开，外部环境对我们社会产生的冲击不言而喻，这就更需要我们以一种积极地态度去应对这种冲击，四十年的改革开放使我国的政治、经济体制都发生了翻天覆地的变化，社会治理的主流观念也由从前的“效率优先、兼顾公平”逐渐转化为“更加注重社会公平”。这种思维上的转变也进一步刺激了行政法在社会治理上也需要进行相应的变革，而这种变革不应该只是边边角角的修补，更应该是一种自内而外、自上而下的全方位、多角度、深层次的变革，只有积极顺应时代潮流与社会发展规律才能永葆行政法在社会治理中的生机与活力，也只有这样才能切实推进国家治理能力与治理体系的现代化。［1］

（二）行政体制改革的冲击

“赋予省级及以下政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”这是党在十九大上所提出的对于未来行政体制改革的长远规划。积极寻求改革，寻求对于当前行政体制的突破口固然是一件好事。但是，行政法的发展完善能不能及时适应这种内在的变革，这种有关行政体制的改革会不会对本来就孱弱的行政法产生冲击？随着2018年党十九届三中全会中《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》②和《深化党和国家机构改革方案》③的通过，一系列党政机构合设、合署的制度安排再一次由“幕后”走到“台前”。

二、行政法的社会功能是什么

现阶段，行政法的主要职能是对公权力加以限制，进而加强对私权利的保护，可以说行政法是国家权力调控与私权利救济的“最后一公里”。为加强这“最后一公里”的建设，我国现行行政法律更应针其本身的社会管理职能与权力的控制职能进行更进一步的明确。

（一）行政法的社会管理职能

有人认为，行政法具有鲜明的社会属性与社会维度。这是因为，行政法在为我国现有的法律体系中与人民群众的生活具有着高度的关联性。也因此我们知晓行政法具有极为重要是社会管理职能，它能最大限度的对公权力进行限制，以此来保障私权利。

行政法的公共管理职能主要体现在以下几方面：首先就是能够很好地对社会公共领域的范围进行有效的界定，行政法能够通过公共事务的“公共性”与“服务性”来很好地对其所要管理的社会性事务进行划分从而进一步加强其对社会的治理，这种划分有助于由原来的“粗放式”治理转型为“精细型”管理，这种治理范围的“精细化”不仅是依法执政的具体体现，更是行政法社会性质的表现；其次，行政法的公共管理职能能够更好地在其进行社会治理的同时来明确其行政行为的责任，进而确保责与权的平衡。通俗的来讲就是行政主体或者其他公法的主体在进行社会治理的同时，都要承担相应的责任，而这种责任的确定却需要行政法来进行明确。一旦行政主体在行使其权力的过程中出现偏差，就需要其来承担相应的责任。［2］由此可见，行政主体在进行社会治理的过程中，不仅需要对其所治理的内容进行明确，也要意识到其权利与责任的相统一。

（二）行政法的权力控制职能

关于行政法，我们听到最多的便是控权、控权还是控权，这是一个老生常谈的内容，是任何人以任何方式来谈论行政法时都不能避免的，因为它犹如“达摩克利斯之剑”一般高悬在行政法的上空。

但是，我们在看待行政法其权力控制职能是不能割裂时间与空间去孤立的看待其这种职能。随着新时代的到来，这种权力控制职能又具有了新的时代意义。有人认为行政权力的被控制就是一种过分的开放，刻意而呆板的强调自由。但笔者认为，只有对公权力进行行之有效的控制，才能真正做到把“权力关进制度的笼子”，让人民群里的合法权利受到更好保护，也能让人民知道他们行为的边界在哪里。在新时代的背景下，行政法对权力的有效控制，不仅有利于“服务型”政府的建立，更能积极推进国家治理能力与治理体系的现代化。只有对行政法的权力控制职能不断赋予其新的时代内涵，才能使其与时俱进，继续在新时代的背景下以新的姿态来积极应对社会治理的新问题与新挑战。

三、行政法的发展方向

新时代带来新思想，新思想赋予新的发展，在新时代的历史机遇下，行政法的发展也一定要牢牢紧扣时代主题，不断针对新的问题赋予自己新的时代内涵。当前行政法的发展方向主要是要防止行政权力过分强大，预防大的行政国家问题的出现；其次就是积极推进行政权职能的转换，在进一步放权与深化职责管理之间寻求一个最佳的平衡点。

（一）预防大行政国家问题的出现

大行政国家即政府的行政权力过分强大，从某种意义上来讲，大行政国家就是人们所说的全能政府。由于人们对政府的过分依赖，从而促进了政府对人民社会生活的大包大揽。有人认为这种政府对社会生活的过度干预是政府体恤民众的最佳体现，其实不然，这种过度的干预并不能带来社会的繁荣，反而会随之滋生出一些社会问题。全能型政府虽然会带来较高的社会福利，但是要明确的是，任何利益都不是没有代价的。这种高额社会福利的维持势必会对政府财政形成较大的负担，造成财政赤字。且全能型政府的高额社会福利会导致社会享乐主义盛行，这种趋乐避苦的思想并不会给社会的发展带来任何实质性的好处，它只会纵容更多的人来凭空享受政府的福利。其次，大行政国家会导致行政权的过分强大，因为国家政府职能不断地扩张，政府也因此不得不大量增设行政机构和行政人员，以对国家的经济生活和社会生活进行干预。与此相适应的是，政府行政权力大为膨胀，行政职能大为增加。而行政权力与监督权二者之间不是一种单纯的正向函数关系，反而是一种此消彼长的反函数，这种行政权力的过分强大只会滋生出权力的滥用与腐败。［3］由此可见，预防大行政国家问题是当前行政法在新时代发展中所不可避免的问题。

（二）行政权力的转化

“放管服”改革也是当下行政体制改革的重要一步，党在十九届四中全会公报进一步强调：“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。”以此可见，随着“放管服”改革的进一步深入，行政法就更加需要理顺自己与市场之间的关系，自己要在这场改革中扮演一个什么样子的角色。

首先，我们要明确的是“放管服”改革本质是什么？行政法在这场改革中的定位又是什么？此次改革是要全面清理政府现有职能，进一步激发市场主体活力，从而实现简政放权。简政放权能够进一步明确国家、政府与市场三者之间的关系，让三者各司其职从而真正实现“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”。简政放权需要行政法进一步明确权力清单，把各个行政机关之间界限做更加清晰的划分，避免权力的交叉与责任的推诿。其次，行政法需要在此次改革中进一步加强人民对社会治理的参与程度。“任何设计都应该打破完全或主要依赖行政自己的行政改革，应该在制度上让各种力量成为改革的推手，迫使受利益驱动或箍束的政府部门真正走向简政放权。”［4］在“放管服”改革的推进过程中要引入更广泛的社会参与。特别是公民异议制度，这种让公民更好地参与社会治理的过程不仅有益于公民合法权利得到保障，还增强了改革决策的合法性和正当性，为改革方案的优化提供充分的信息和资讯，也为改革的顺利推进奠定科学和民意基础。

四、从“顺德模式”看中国行政法

“顺德模式”的成功给予了中国行政法发展新的思路，此次机构改革，不仅积极回应了习近平总书记所着重强调的把权力关进制度的笼子里。更为行政法带来了新的发展方向与发展前景。此次党政合署机构改革，不仅进一步加深了党组织对国家治理体系的嵌入，也使行政法向着更加规范与更加完善的方向发展。在新时代的背景下，行政法想要获得长远发展就必须对党内法规进行理解与消化，使二者不断趋于平衡。这种合署办公的新模式，能够给行政法规不断注入新鲜血液，此次改革不仅能够进一步优化行政机构，改善党与政的关系，还可以给行政法带来新的发展思路。［5］可以预见的是，行政法在未来想要获得长远发展不仅仅是要单纯的对行政主体的行政行为进行管理还需要对党内法规来进行考量。

站在新时代的历史方位上，党政合署机构改革作为行政法成长的动力，不断推动着当今行政法的发展与完善。在这样一个多元的社会环境中，行政法不仅需要保持其稳定性还要不断与时代接轨，顺应时代的发展潮流，也只有这样才能使其切实做到服务于人民、保障人民权利和权益。行政法的稳定性应该首先体现在其对公权力的管控以及其在社会管理职能方面的完善，但是在积极考量行政法稳定性的同时也要进一步通过行政体系内容的逐步转型、行政基础理论的不断发展来回应其在新时代的历史定位。

注释：

①中国社会科学语言研究所词典编辑室.《现代汉语词典》.外语教学与研究出版社，2012，06：335.

②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》于2018年2月28日在北京举行的中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议审议通过.

③2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行.