康巴藏区生活垃圾分类处理的困境与对策分析*
——以康定市姑咱镇为例

杨馥铭

四川民族学院法学院，四川 康定 626001

生活垃圾分类处理是指按照一定的分类标准将日常生活中产生的固体废弃物分别收集和处理。对生活垃圾实施科学的分类处理不仅可以实现资源循环利用，还有利于降低土地资源消耗，减少环境污染，具有社会、经济、生态等多重效益。2017年3月18日，国家发改委、住建部颁布《生活垃圾分类制度实施方案》，要求包括各省会城市在内的四十多个重点城市在2020年年底前率先建立生活垃圾强制分类制度，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。该方案的施行反映了分类处理是未来生活垃圾处理的基本趋势。

新世纪以来，随着国家持续加大对康巴藏区的建设投入，康巴藏区迎来了蓬勃发展时期，城镇化进程加速，城镇人口大幅增加，加上雅康高速通车后，大量来自川东、重庆等地的游客涌入，导致该地区生活垃圾剧增，生活垃圾处理不当引发的环境污染问题尤为突出。如何顺应垃圾分类处理的趋势，完善康巴藏区生活垃圾处理机制，更好地推进康巴藏区城乡一体化治理是该地区改善民生、发展特色旅游亟待解决的问题。有鉴于此，本文选取康定市姑咱镇作为典型案例开展实证调研，分析当前康巴藏区生活垃圾分类处理的困境并提出相应的对策。

一、调研情况

姑咱镇位于四川省甘孜州康定市东部，距康定市区28公里，是康定市第二大镇，下辖3个居委会和8个行政村，境内有汉、藏、回、羌等多民族杂居。作为连接318国道和211省道的交通枢纽，姑咱镇历来是川藏贸易的重要场所，也是康巴藏区东部的经济、文化中心和物流集散地。不论是从自然环境，还是从人口结构、经济状况等方面考量，姑咱镇在康巴藏区都具有明显的典型性，因此，在姑咱镇探索出一种成熟的生活垃圾分类治理模式，必然能为康巴藏区未来广泛建立生活垃圾分类处理机制提供有益的借鉴。

本次调研以四川民族学院《环境与资源保护法学》课程为依托，组织法学院85名学生分组调研。参加调研的学生被分为问卷调查组、实地考察组、现场访谈组以及数据整理组四个小组。本次调研共发放问卷201份，回收有效问卷201份；实地考察3次；现场访谈8人。

二、姑咱镇生活垃圾的特点

一是垃圾数量季节性变化明显。姑咱镇有四川民族学院、甘孜州卫校等数所大中小学校，全镇各类在校学生多达2万余人。学生在姑咱镇的学习生活具有明显的季节性特征。在开学期间，众多在校学生构成了姑咱镇庞大的消费群体，镇上餐饮、副食等行业尤为兴盛，随之而来的是每天产生大量生活垃圾。而寒暑假期间，学生纷纷放假回家，镇上70%以上门店关门歇业，与平时相比，姑咱镇的生活垃圾减少将近一半。此外，由于姑咱镇是甘孜州重要的旅游基地，也是通往著名景区丹巴县的交通要道，每年旅游旺季即5月至10月，到姑咱镇旅游以及经姑咱镇去往丹巴的游客剧增，导致生活垃圾相对于旅游淡季明显增加。

二是垃圾分布较为分散。一方面，由于部分居民环保意识缺乏、垃圾桶分布不合理等原因，随处乱扔、倾倒垃圾的现象并不少见，一些居民直接将垃圾倒入大渡河或者倒在河岸边。另一方面，由于姑咱镇一年四季风力强劲，被扔在地上或溢出垃圾集装箱的垃圾在强风的作用下四散而飞，极难清理。

三、姑咱镇生活垃圾分类处理面临的困境

（一）宣传普及不足，分类意识淡薄

调研数据显示，在有关“对生活垃圾分类情况的了解程度”一问中，仅有8.46%的受访者选择“很了解”，30.35%的受访者选择“比较了解”，而选择“一般了解”和“不是很了解”的多达61.2%。从受访者对垃圾所属类别的判断来看，对一些常见的垃圾如果皮、纸屑、塑料瓶等，绝大多数人能够分清其所属类别，正确投入分类垃圾箱。但对于某些特殊垃圾，如旧玻璃、废电池、废金属等，高达65.17%的受访者不能正确分类，而是“和其他垃圾一起丢进垃圾箱”甚至“随意丢弃”。由此可见，大多数居民对于生活垃圾分类问题了解较少，垃圾分类的意识较为淡薄。究其原因，一是目前姑咱镇尚未大力提倡垃圾分类，更未建立强制分类制度，对于垃圾分类的重视程度和宣传普及还远远不够。二是在多民族杂居的康巴地区，居民生活习惯及受教育程度差别很大，在缺乏广泛、专门宣传的情况下，不少居民为了图方便，对于生活垃圾的收集、投放较为随意，很难自觉养成垃圾分类的习惯。

（二）基础设施不到位，难以实现分类处理

生活垃圾分类处理的实现有赖于完善的基础设施，但目前姑咱镇在基础设施投入方面还远远不到位。问卷调查中，对于“在您生活、学习的地方是否有看到分类垃圾箱”一问，16.42%的受访者选择“从没有”，63.68%的受访者选择“有但很少”。当被问及“您认为姑咱镇目前生活垃圾分类回收处理过程中的困难有哪些”时，75.12%的受访者选择了“设施不齐备”。调研组走访发现，姑咱镇的分类垃圾箱主要分布在各机关事业单位以及黑日加油站至舍联乡政府路段，其他路段以及小街巷、住宅区则很少设置分类垃圾箱。住宅区一般在每栋单元楼下放置1-2个大型垃圾桶，但都是普通垃圾桶，并无分类功能。此外，姑咱镇的垃圾集装箱均未区分可回收区和不可回收区，各种垃圾无序倾倒其中。事实上，居民日常生活产生的绝大多数垃圾都在未经分类的情况下投入了小区楼下的垃圾桶或马路边的集装箱，而投入分类垃圾箱的主要是一些零散垃圾，即便全部被分类投放，也仅仅只是所有生活垃圾中极少的一部分。且调研组注意到，环卫工人在处理分类垃圾箱中的垃圾时，都是把分投于可回收区和不可回区内的垃圾混合在一起运往垃圾处理厂，这样一来，本就为数不多的分类垃圾箱失去了其存在意义，彻底流于形式。

（三）垃圾处理技术落后，缺乏长效机制

目前我国常用的生活垃圾处理方式有回收、填埋、焚化、堆肥。回收，是将可再次利用的金属、废纸、塑料等垃圾回收之后重新加工利用，这种方式可以实现资源循环利用，是较为理想的处理方式。填埋，是将垃圾埋入地下，这种方式成本较低，但需要占用土地资源，且会造成土壤污染和地下水污染。焚化，是将垃圾高温焚烧，产生的热量可用于发电，但这种方式如果处理不当可能造成大气污染。堆肥，是利用微生物促使垃圾发酵降解形成肥料，这种方式适用于含有机成分较多的垃圾，对垃圾的纯度要求高，未经分类的混合垃圾一般不能直接堆肥。［1］调研组了解到，姑咱镇目前尚未建立起成熟的废品加工、发酵堆肥或垃圾发电设施系统，除了民间垃圾收购站向居民或拾荒人员收购部分可回收垃圾之外，其他垃圾基本都是用填埋或焚烧的方式处理。这种简单粗放的处理方式不仅浪费了大量可回收利用的资源，还会造成土壤污染、地下水污染、大气污染，存在很大的环境隐患。

（四）法律法规不健全，制度保障欠缺

目前，国家层面有关生活垃圾分类的法律法规如《固体废物污染环境防治法》《生活垃圾分类制度实施方案》主要是一些宏观性、原则性条款，有待各地方进一步细化后才能真正落实。在省级层面，四川省目前还没有一部专门针对生活垃圾分类的法规，现行《四川省固体废物污染环境防治条例》虽然对垃圾分类有所涉及，但相关条款还远不够完善和细化，而姑咱镇所在的甘孜州关于垃圾分类处理的制度更是一片空白。制度缺失使垃圾分类缺乏强制性和规范性，其实施只能依靠居民自我约束，难以取得实质进展。

四、完善姑咱镇生活垃圾分类处理机制的对策

（一）加强宣传教育，提高居民垃圾分类意识

生活垃圾分类是一项循序渐进的工作，首先需要居民普遍树立起垃圾分类的意识，使垃圾分类由被动到习惯到自觉，逐渐融入居民的日常生活中。而要提高居民的垃圾分类意识，加强宣传教育势在必行。具体而言，可以招募志愿者进入社区宣传，将印有藏汉双语的垃圾分类知识宣传册、环保袋、围裙、雨伞等发放到户；在居民楼电梯口、小区公告栏等显眼位置张贴垃圾分类常识，制作介绍垃圾分类知识的公益广告在电视、广播上播放；利用微信公众号、小区业主群推送垃圾分类知识；定期举办垃圾分类主题活动、培训讲座，通过专家现场答疑、知识竞赛等形式丰富居民的垃圾分类知识。

（二）建立激励机制，调动多元主体参与

生活垃圾分类处理是一项涉及多方主体的系统工程，不可能单靠政府完成，因此有必要发挥政府的引导作用，调动多方社会力量参与其中。［2］首先，姑咱镇生活垃圾季节性变化明显的特点决定了对环卫工人的需求量不稳定，可能出现垃圾生产淡季人员过剩而旺季人员不足的情况，同时，垃圾的零散分布也增加了清理难度。对此，可动员在校学生和当地居民作为志愿者利用闲暇时间分区域、分路段协助垃圾分类收集工作，以此分解清理压力，解决旺季环卫工人不足的问题。其次，通过政府补贴的方式提高废品收购价格以鼓励家庭主动收集可回收垃圾，同时也能提高拾荒人员的积极性，这样一来，绝大部分可回收垃圾在运往垃圾处理场之前就已经被成功回收，从而减轻了环卫部门的压力，降低了终端处理的成本。最后，应建立激励机制，对于在垃圾分类处理工作中表现突出的单位、家庭、个人给予公开表扬、奖励。

（三）加大资金投入，改造基础设施

首先是对垃圾集装箱的改造。目前姑咱镇的垃圾集装箱未区分可回收区和不可回收区，这就意味着，即使居民自己在家中对垃圾进行了分类，但投放到集装箱时仍然会混合在一起，导致前期的分类工作完全失去意义。因此，要真正实现垃圾分类，必须将传统集装箱改造为分类集装箱，做到分收分运。其次是对小区楼下垃圾桶的改造。改变当前各种垃圾混装在一个垃圾桶的做法，每栋楼下至少放置三个垃圾桶分别收集可回收垃圾、不可回收垃圾和有害垃圾。再次是对分类垃圾箱的改造。在马路、街道、公园、小区等公共场所加大分类垃圾箱的投放密度，并在垃圾箱的适当位置印上一些容易错误投放的物品的图片或文字，这样不仅有助于人们正确投放垃圾，还能使垃圾箱更显美观。

（四）引进先进技术，建立分类处理长效机制

姑咱镇目前主要采用填埋和焚烧的方式处理生活垃圾，这种粗放落后的处理方式存在很大的环境隐患，长远上看不具有可持续性。要让垃圾分类处理工作真正落到实处，形成整个康巴藏区可推广、可复制的模式，就必须引进先进技术，建立垃圾分类处理长效机制。引进先进技术的关键在于资金问题，因为垃圾处理技术的开发、基础设施的改造、技术人员的聘用都有赖于大量的资金投入。而一个现实问题是，政府财政预算有限，直接斥巨资建立一整套垃圾分类处理系统成本过高，财政压力太大。对此，可借鉴宁波、镇江、益阳等地区的经验，引入公私合营模式（Public-Private-Partnership，简称PPP模式），即政府与投资方签订特许经营协议，在协议期内，由投资方负责垃圾处理项目如废品回收加工、垃圾焚烧发电的融资、建设与运营，同时允许其向公众收取垃圾处理费，并通过税收优惠、人才安置、专项补助等宽松政策降低其运营成本。协议期届满后，投资方将项目设施无偿移交政府。［3］这种模式既能缓解政府财政压力，又能充分盘活社会资本，极大地促进了垃圾分类治理向产业化、高效化方向发展。

（五）完善相关制度规范，强化监管力度

有法可依是实现生活垃圾分类治理规范化、制度化的前提。在国家逐步推进生活垃圾强制分类制度的背景下，甘孜州应顺应这一趋势，以国家层面和省一级层面的法律法规为依据，制定一部适合甘孜州实际情况的单行条例，对生活垃圾的分类、投放、收集、运输、处理等各个环节实行标准化管理。对此，可参照一些试点城市的立法经验，如《上海生活垃圾管理条例》、《德阳市生活垃圾分类管理办法》。同时，还应明确各部门的职责职能，充分发挥居委会、物业部门在垃圾分类治理中的监督作用，对于不规范的投放行为及时纠正，对于未经分类的垃圾禁止倾倒，对于违反垃圾分类规定的主体予以通报批评或适当罚款，从而逐步引导居民形成自觉分类的意识和习惯。

五、结语

2019年以来，康巴藏区部分地区已经开始逐步推进生活垃圾分类处理工作，如理塘县投资1000余万元启动智慧环卫建设［4］，乡城县住房和城乡建设局公开招标采购城市生活垃圾分类处理项目。尽管如此，目前康巴藏区的生活垃圾分类处理工作仍然任重道远，姑咱镇在这方面暴露出来的问题在康巴藏区是普遍现象，唯有认清现实，在总结、借鉴的基础上积极改进，才能探索出适合康巴藏区实际情况的垃圾分类治理模式。